În ce constă greșeala Guvernului în intenția de a lichida o parte dintre organele de control

Foto: publika.md

Dumitru Barbalat

Anul acesta, la Guvern s-au produs trei evenimente legate între ele. S-a anunțat despre introducerea moratoriului la verificările agenților economici de către organele de control. Apoi intențiile s-au transformat în lege și a fost introdus moratoriu la controale din 1 aprilie pînă pe 1 iulie.

Apoi, prezentîndu-și raportul privind 100 de zile de activitate a Guvernului, premierul a anunțat că pînă în toamnă va fi efectuată reorganizarea Guvernului, în urma căreia va fi redus numărul de ministere, fără a concretiza cîte și care ministere vor rămîne. Însă cu precizarea că contingentul funcționarilor va rămîne același. La scurt timp a fost făcută publică informația că asupra acestei teme lucrează deja un proiect al partenerilor SGMA. Pentru reducerea a 10-15 miniștri adjuncți, contabili șefi, șefi de direcții juridice și departamentul resurse umane nu are rost și aceste reforme nu for avea niciun efect.

În sfîrșit, pe 15 iunie, la ședința Guvernului a fost aprobat un pachet solid de modificări și completări la un șir de legi ce reglementează activitatea de control și a fost anunțată lichidarea unui număr semnificativ al organelor de control. Astfel vor rămîne doar 11, plus 5, care se subordonează Parlamentului, dar care vor respecta prevederile Legii cu privire la controlul de stat asupra activității de întreprinzător. Guvernul planifică să adopte aceste modificări timp de trei luni de la data adoptării de către Parlament a legii respective.

Astfel, toate modificările și completările referitoare la organele de control se fac înaintea modificărilor ce țin de reforma ministerelor.

Acest fapt trezește un interes special și creează o mare intrigă. Pentru a înțelege mai bine prin ce se explică și ce consecințe pot apărea, să ne amintim de un șir de prevederi ale legislației.

Principala sarcină a guvernului – promovarea politicii interne și externe a statului

Conform Constituției (art.68), guvernul trebuie să asigure promovarea politicii interne și externe a statului și să exercite gestionarea administrației publice.

În regulamentele actualelor ministere sînt scrise denumirile a 70 de politici pe care ministerele urmează să le elaboreze, aprobe, implementeze și să monitorizeze permanent modul de executare a lor.

Pentru asigurarea implementării politicilor statului în anumite domenii sau sfere, încredințate ministerului conform Legii privind administraţia publică centrală de specialitate (art. 14), în subordinea lui pot fi create organe administrative sub formă de agenții, servicii publice și inspecții de stat.

Pentru elaborarea documentelor de politici și introducerea monitorizării implementării lor, în aparatele ministerelor au fost create direcții speciale. Aici trebuie să precizez că Guvernul a aprobat în 2007 regulile de elaborare și cerințe unice față de documentele de politici. Documentele de politici trebuie elaborate și aprobate de ministere.

Iar conform Legii privind actele legislative și cerințelor introduse în 2008, documentele strategice privind direcțiile strategice ale politicii interne și externe a statului sînt conceptul și strategia. Aceste documente urmează a fi aprobate de parlament.

Însă, în pofida faptului că baza normativ-legislativă este contradictorie, să vedem ce se întîmplă în practică, ce documente de politici au fost adoptate și dacă sînt în vigoare astăzi. Nu sînt multe. Șapte strategii și patru concepte, adoptate de parlament. Și 28 de documente conexe – strategii și planuri, adoptate de Guvern.

Dacă ținem cont că numărul de documente de politici e 70 și de faptul că documentul complet de politici este un set de patru documente, că unele documente de politici diferă după denumiri și sînt diferite de cele prevăzute în regulamentele privind ministerele, atunci devine clar că Guvernul NU A AVUT NICIODATĂ ȘI NU ARE documente de politici aprobate conform legislației.

De exemplu, principala direcție în politică este politica externă a statului, care trebuie elaborată de Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene. Prima și ultima dată, în 1995, a fost aprobat doar Conceptul politicii externe a Republicii Moldova. După aceasta au avut loc multe evenimente ce trebuiau să aibă și au avut un impact asupra politicii externe a țării, însă noi nu știm nimic despre aceasta, deoarece Parlamentul nu a adoptat nicio hotărîre în acest sens.

Conform cerințelor Legii privind secretul de stat, la aceasta se referă și activitatea politică externă, și activitatea economică externă. Difuzarea prematură a informației despre aceasta, potrivit legii, poate prejudicia interesele și/sau securitatea statului. Astfel, un anumit nivel de secretizare pentru o anumită perioadă este explicabilă și clară. Însă nu mai mult decît 20 de ani, pe parcursul cărora nu există nicio informație oficială (legi sau hotărîri de parlament) privind activității politice și economice externe a țării.

Cît privește celelalte direcții – politica internă, atunci acestea sînt distribuite între ministere în felul următor: Ministerul Muncii – 15 denumiri, Ministerul Economiei – 11, MAI – 8, Ministerul informațiilor și comunicațiilor – 7, Ministerul Finanțelor – 7, Ministerul Agriculturii – 4, Ministerul Transporturilor – 3, Ministerul Construcțiilor – 3, Ministerul Mediului – 2, Ministerul Justiției – 2, Ministerul Educației – 2, Ministerul Educației – 2, MAEIE – 2, Ministerul Apărării – 1 și Ministerul tineretului și sportului – 1.

În contextul celor menționate, adăugăm că, dacă documentele de politici, numărul lor, sînt principalele priorități și competențe ale Guvernului și ministerelor, atunci toate aceste nu se reflectă în structurile statelor de personal a ministerelor existente. Singurul minister ce face excepție este Ministerul Muncii, care la cei 119 de angajați pentru 15 denumiri de politici are 10 direcții și 8 secții ce răspund de elaborarea și monitorizarea documentelor de politici. Ministerul Economiei, cu un stat de personal de 163 de unități pentru 11 documente de politici are doar trei direcții de politici (pentru întreprinderile mici și mijlocii, antreprenoriat și investiții). În structura aparatului Ministerului Agriculturii, ce are 106 unități de personal, pentru patru denumiri de ramuri de politici au fost create cinci direcții de politici.

După ce ne-am clarificat cu situația în domeniul politicii, să revenim la problema privind organele de control.

Decizia referitoare la lichidarea majorității organelor de control, chemate în primul rînd să implementeze politica ministerelor în ramură/subramură, vine înaintea unor evenimente. Și anume: în Legea cu privire la guvern, în nouă articole sînt prevăzute competențele lui. În special:

Art.10. Chestiunile generale ce țin de competența Guvernului (6 competențe)
Art.11. Principalele împuterniciri ale guvernului în domeniul dezvoltării sociale, învățămîntului, tineretului și sportului, culturii și ocrotirii sănătății (11 competențe).
Art 12. Principalele împuterniciri ale guvernului în domeniul economiei (14 împuterniciri).
Art 13. Principalele împuterniciri ale guvernului în domeniul finanțelor, creditelor, impozitelor, prețurilor și circulației monetare (4 împuterniciri).
Art. 14. Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul muncii și politicii de cadre în serviciile publice (2 împuterniciri)
Art.15. Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul științei și tehnicii (3 împuterniciri)
Art 16. Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul asigurării legalității (4 împuterniciri)
Art.17. Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul asigurării securității și capacității de apărare a țării (5 împuterniciri)
Art.18. Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul politicii externe (5 împuterniciri)

Astfel, într-adevăr, numărul ministerelor ar putea fi redus pînă la 9-10. Iar fiecare minister va primi cîte o împuternicire din Legea guvernului.

În competențele pentru guvern sînt prevăzute 54 de competențe. Însă în regulamentele ministerelor aceste 54 de competențe sînt extinse în 1149 (690 de împuterniciri, 175 de drepturi și 284 de funcții), adică de 21 de ori mai multe.

Dacă ținem cont de numărul executanților în ministere (circa 1500, fără șefi, deoarece ei nu sînt executori), atunci, în medie, la trei executori le revin cîte două împuterniciri. Este un raport critic, deoarece, în lipsa unui executor, împuternicirea respectivă rămîne fără executor.

Întrucît documentele de politici pentru ministere nu au fost elaborate și în prezent lipsesc, pe parcursul a 10 ani nu au fost adoptate măsurile corespunzătoare pentru a instaura ordinea necesară, aceasta încă nu înseamnă că pot fi lichidate organele menite să implementeze politicile în domeniul respectiv. Deoarece, în acest caz, vor trebui excluse și din competența guvernului responsabilitatea pentru implementarea politicilor, fapt inacceptabil, deoarece pe politici se țin toate guvernele și în alte țări.

Or, anunțînd moratoriu la controale din 1 aprilie pînă pe 1 iulie, era suficient timp pentru a reuși elaborarea documentelor de politici ce lipsesc, implicîndu-i în această activitate, în afara angajaților direcțiilor respective ale ministerelor, și pe angajații eliberați de controale, care cunosc excelent situația – parte a angajaților agențiilor, inspecțiilor și serviciilor. Însă acest lucru nu a fost făcut, astfel au fost ratate și posibilitatea, și timpul.

Totodată, în pofida hotărîrii adoptate privind existența a doar 11 organe de control, plus cinci structuri subordonate parlamentului, în proiectul de lege adoptat nu este spus nimic despre operarea modificărilor la legile respective, în baza cărora au fost instituite și funcționează TOATE organele de control, inclusiv cele ce urmează a fi lichidate. Mai mult, toate aceste legi conțin cerințe privind efectuarea controlului de stat, conform Legii cu privire la controlul de stat și activitatea de întreprinzător. Adică, pe de o parte au decis să lichideze, iar pe de alta – din legi nu au fost excluse organele cu funcții de control și supraveghere ce urmează a fi lichidate.

Dacă ne amintim cum a avut loc ședința Guvernului la examinarea proiectului de lege ce prevede și lichidarea organelor de control, atunci vedem că miniștrii au încercat să clarifice unele momente, cum examinarea a fost închisă, cum în circumstanțe neelucidate privind lichidarea unui număr atît de mare de structuri subordonate ministerelor miniștrii au votat unanim pentru proiect. Toate acestea ne face să gîndim că miniștrii sînt dispuși mai degrabă să cedeze decît să se clarifice în situație și să întreprindă măsurile adecvate.

Ce pași și în ce consecutivitate trebuie întreprinși

Începînd cu elaborarea abordărilor față de restructurarea guvernului, ministerelor și altor structuri de stat, în mod obligatoriu trebuie să se înceapă cu Legea Guvernului. Trebuie revizuite toate competențele și împuternicirile guvernului, deoarece acest lucru nu a fost făcut timp de 10 ani.

După aceasta, stabilind împuternicirile guvernului, trebuie apreciată situația la rece și trebuie stabilite ministerele concrete. De revizuit actualele regulamente privind ministerele și de elaborat altele noi, ținînd cont deja de competențele revizuite ale guvernului. Trebuie să se țină cont că principalele sarcini ale ministerelor sînt elaborarea și promovarea politicilor respective, iar din aceste considerente, să fie stabilite și celelalte împuterniciri și, respectiv, statele de personal ale ministerelor.

Trebuie adoptată hotărîrea că în structurile ministerelor va fi doar o direcție de politici, iar pe lîngă ministere – doar cîte o structură pentru promovarea politicilor în domeniu. În cel mai rău caz, în anumite circumstanțe – cîte două structuri.

Să se țină cont de faptul că într-un șir de țări este aplicat standardul ISO/CEI 17020 „Evaluarea conformității. Cerințe față de funcţionarea diferitor tipuri de organisme care efectuează inspecții”. În primul rînd, controlul metrologic, standardizarea și acreditarea conformității.

Trebuie stabilite termene concrete și elaborate toate documentele de politici prevăzute, asigurată aprobarea acestora. Posibil, va fi nevoie de revizuirea listei de documente de politici și modul lor de aprobare. Dacă de implementarea politicilor răspunde guvernul, atunci ar fi logic ca parlamentului să fie transmisă doar aprobarea politicii externe, iar politica internă să fie aprobată de guvern.

Totodată, este nevoie și stabilirea componentelor (termenii) documentelor de politici – conceptul, strategia, programele și planurile de acțiuni. Or, articolul introdus în Legea cu privire la actele legislative, ce prevede în calitate de documente de politici doar conceptul și strategia, nu e chiar corect.

În special, conceptul reprezintă doar un sistem de idei generale, iar documentele strategice, la fel, examinează doar problemele existențe într-un anumit domeniu, stabilesc instrumentele de soluționare și impactul așteptat asupra statului și societății. În acest caz, lipsește partea tactică a unui plan detaliat de acțiuni – programe și planuri.

Or, programul este o consecutivitate de operațiuni concrete, ce servesc drept instrument de implementare a politicii, cu scopuri bine definite, resursele necesare, prevăzute de grupurile-țintă și termenele de executare. Iar planul prevede sarcini concrete într-un anumit domeniu pe o perioadă scurtă, elaborat în conformitate cu documentele de politici, inclusiv, cu programul guvernului.

Probabil, este necesară și introducerea noțiunii de strategie de bază – strategie în baza căreia vor fi elaborate celelalte strategii ale unei activități concrete. De viabilitatea și eficiența strategiei de bază în mare parte va depinde succesul întregi activități și a tuturor strategiilor subordonate.

De asemenea, în contextul reformei administrației publice, trebuie să ne amintim de vechea experiență a Planificării de stat pe lîngă ministerele de bază. Așa se lucrează, de exemplu, în Japonia. Ei nu se jenează că au aprobat într-un „nou ambalaj” sistemul planificării de stat.

După soluționarea acestor chestiuni, putem trece la a doua variantă de creare a 5-7 ministere și a planificării de stat în persoana noului minister al economiei. Or, toate funcțiile ministerelor lichidate și reorganizate – Ministerul Energeticii, Ministerul Industriei, Ministerul Privatizării și Administrării Proprietății Publice, Departamentul „Moldova-Standard” (standardizarea, metrologia, calitatea, protecția drepturilor consumatorului, acreditarea conformității), Camera de Licențiere, Inspectoratul Principal de Stat pentru Supravegherea Tehnică a Obiectelor Industriale Periculoase au trecut în subordinea Ministerului Economiei.

E altceva că structura actualului minister al economiei nu corespunde cerințelor de gestionare a structurilor menționate. Însă acest lucru poate fi corectat – vicepremierul este și coordonatorul Ministerului Agriculturii, Ministerului Transporturilor, Ministerului Dezvoltării Regionale și Construcțiilor, Ministerului Mediului, Biroului Național de Statistică, Agenției relații funciare și cadastru, Agenției Turismului, Agenției de Stat pentru Proprietatea Intelectuală.

De asemenea, Ministerul Economiei trebuie să asigure coordonarea activității cu Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, Agenția Națională pentru Reglementare în Comunicații și Tehnologii Informaționale, Consiliul Concurenței și Camera de Comerț și Industrie.

De ce atunci această structură imensă, aproape gata, să nu fie o nouă planificare de stat?