Положение об оплате труда медиков незаконно

Фото: mail.ru

Почему? Кто виноват? И что об этом говорят законы?

Думитру Барбалат

Правительство на своем заседании 29 июня т.г. утвердило новое Положение о порядке оплаты сотрудников медико-санитарных публичных учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, предложенное Министерством здравоохранения.

Что же случилось на самом деле в процессе разработки, согласования, рассмотрения и утверждения проекта нового положения об оплате работников медицинской отрасли?

Прежде, чем перейти к разбору этого вопроса, следует напомнить некоторые положения законодательства. Законом о нормативных актах правительства и других органов центрального и местного публичного управления (№ 317/2003) установлены правила инициирования, разработки, согласования, публичного консультирования, экспертизы и издания нормативных актов правительства и других органов центрального и местного публичного управления. В соответствии с законом, нормативным актом является изданный правительством на основании конституционных и законодательных норм юридический акт, устанавливающий обязательные правила, подлежащие неоднократному применению в неограниченном числе однородных ситуаций.

При инициировании, разработке, согласовании, экспертизе, издании и применении нормативных актов должны соблюдаться принципы согласованности нормативных актов с законами и нормативными актами высшего уровня. Проект нормативного акта разрабатывается на основе акта высшего уровня, не может выходить за пределы компетенции, установленной данным актом, и не может противоречить его цели, принципам и положениям.

Для осуществления своих конституционных полномочий, вытекающих из Закона о правительстве, для организации исполнения законов правительство принимает постановления и ордонансы. Таким образом, постановления правительства должны разрабатываться и издаваться только во исполнение законов и не противоречить им.

Однако принятое новое положение об оплате, предложенное Минздравом и уже утвержденное правительством, противоречит указанным законным требованиям, потому как:

- был разработан проект и принято правительством постановление об оплате труда без каких-либо ссылок на один из действующих актов высшего уровня - законов об оплате, т.е. на Закон об оплате труда (№ 847/2002) или Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере (№ 355/2005),
- был разработан проект и принято правительством постановление об оплате труда работников, относящихся к бюджетной сфере, которое противоречит требованиям Единой тарифной сетки для здравоохранения, установленным Законом об оплате труда в бюджетной сфере, в том числе для медработников и надбавки\доплаты к основной зарплате. Де-факто был предложен и учрежден новый, незаконный порядок установления тарифных ставок и надбавок только за выслугу лет и эффективность труда для работников отрасли публичного здравоохранения без предварительной корректировки (изменения) действующего закона. Хотя в действующем законе предусмотрены, в том числе девять разновидностей надбавок и доплат.

Следует также отметить, что и в ранее действующем положении об оплате труда для медработников (отмененном 29 июня) также необоснованно была дана ссылка о том, что документ был принят на основании требований Закона о здравоохранении и Закона об обязательном медицинском страховании. Однако в этих законах нет никаких требований в части установления правил оплаты труда работникам публичной медицинской отрасли, на основании которых правительство могло бы принять тогда своё постановление.

И в новом положении дана ссылка опять только на Закон о здравоохранении, Закон о врачебной деятельности и Трудовой кодекс, которые в части правил оплаты труда для работников публичной медицинской отрасли ничего не предусматривают. Но даже если как-то и согласиться с мнением Минздрава, то вряд ли достаточно давать ссылку только на Закон о врачебной деятельности, «забыв» при этом о множестве других профессий/должностей в отрасли.

Если судить по предложениям Минздрава в части установления должностных окладов для руководителей медико-санитарных учреждений, в зависимости только от аккумулированных учреждением финансовых средств, то явно просматривается желание министерства «поощрять» своих менеджеров зарабатывать себе солидные оклады без учета выполнения ими своих основных предназначений – полного и качественного обеспечения населения услугами отечественной медицины.

Хотя всё это предсказуемо и объяснимо. Во всех законах, согласно Закону о законодательных актах, в первой их статье (преамбуле) должны излагаться цели, преследуемые парламентом принятием законодательного акта, мотивы его принятия, общественно-политические, экономические или иные основания этого - настоящий закон регламентирует такой-то порядок, условия и т.д.

Но Закон об охране здоровья не содержит таких предписаний. В первой статье сказано только: «Законодательство об охране здоровья базируется на Конституции и состоит из настоящего закона и других нормативных актов». А нарушение законодательства об охране здоровья наказывается в соответствии с действующим законодательством. И ВСЁ!

Правда, затем в законе сказано, что основным принципом обеспечения охраны здоровья населения является профилактика. И органы публичного управления и предприятия обязаны принимать необходимые социальные и медицинские меры, направленные на первичную профилактику заболеваний. То есть почему-то медучреждения в этом деле не принимают участие?! (не должны принимать?)

Сегодня средняя зарплата руководителей отрасли (по данным Нацкомпании медстрахования) составляет около 8,8 тыс. леев, у врачей – 6,2 тыс. леев и у среднего медперсонала – 3,9 тыс. леев. В новом положении предусмотрены оклады для руководителей – 7–14 тыс. леев, для врачей – 5–5,9 тыс. леев и для среднего медперсонала – 3,3–3,9 тыс. леев. Кому в таком случае предлагают повышение? Только руководителям! Комментарии излишни.

Да, согласно постановлению, Минздрав разработает ещё и своё ведомственное положение о доплатах за показатели эффективности. Но это всё потом, и неизвестно, каким образом эти будущие, предполагаемые доплаты будут поддержаны финансово, ведь на горизонте не предвидится для отрасли дополнительных бюджетных финансовых средств. Фонд медстрахования по расходам на этот год только на 11% превышает расходы предыдущего года. Таким образом, ранее обещанные повышения в отрасли зарплат в среднем на 20% и для молодых специалистов до 50% финансово никак не подтверждаются, несмотря на то, что надо было разработать и принять весь пакет документов для оплаты. Ведь было обещано повышение с 1 июля, а указанное положение будет, может быть, только через месяц.

И тогда кто ответит на вопрос - как Минздраву удалось «манипулировать» своими незаконными предложениями о «новом» порядке оплаты работников публичного здравоохранения и согласовать их с основными министерствами – Минэкономики, Минфином, Минюстом и Минтруда? Затем с успехом пройти экспертизу в госканцелярии правительства и дойти до заседания правительства, на котором только один лишь зампремьера (в ведении которого в том числе и Минздрав) пытался как-то объяснить членам кабмина, что с проектом требуется ещё дополнительно разбираться, выждать ожидаемую публикацию изменений в Закон об оплате труда в бюджетной сфере, для чего просил отложить рассмотрение проекта максимум на пару недель.

Но к его мнению не прислушались, и проект, с подачи премьера, был утвержден только потому, что министр здравоохранения твердила о данных ею ранее обещаниях ввести с 1 июля новые правила оплаты. Вряд ли какие-либо обещания могут быть основанием для грубого пренебрежения требованиями законодательства.

В скором времени положение будет опубликовано и будет действовать де-юре. Для внедрения с 1 июля т.г. нового положения об оплате, по оценкам того же Минздрава, потребуется на второе полугодие 341 млн. леев, которые не были предусмотрены в бюджете.

На следующий год Минздрав заверил, что зарплаты повысят еще на 9,3%, для чего потребуются уже 745 млн. леев. Почему депутатские предложения, связанные с дополнительными финансами, при отсутствии источников финансирования, со ссылкой на ст.131 Конституции, в которой сказано – что ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования, правительством отвергаются, а подобное же предложение Минздрава принято? Почему в данном случае все забыли предписания Конституции в угоду незаконным, необоснованным хотениям и обещаниям Минздрава?

О том, как правительство принимает постановления, нарушая законодательство

Рассмотрев один частный случай, как Минздрав, а затем и кабмин нарушили требования законодательства в части разработки и принятия отдельного постановления, рассмотрим всю нормативную деятельность нынешнего правительства.

С начала своего мандата, на 25 прошедших заседаниях правительства, был рассмотрен 591 проект, из них 20% - проекты постановлений, 15% - проекты постановлений о внесении изменений и дополнений в действующие постановления, 4% - решения по кадровым вопросам и (!) 60 % - депутатские инициативы о дополнениях и изменениях в законодательстве. То есть всё это время правительство больше было занято не своими заботами/делами, а депутатскими.

Проведя анализ обоснований для ВСЕХ 591 рассмотренных проектов, можно сделать однозначное заключение – более половины принятых новых постановлений вообще не содержала никаких ссылок на законы, на основании которых они должны были быть разработаны и приняты. И все 100% постановлений о внесении изменений и дополнений в действующие постановления правительства также не содержали ссылок на законы. Они были разработаны и приняты по принципу «хочу изменить/дополнить, а закон не важен». То есть все подобные решения правительства, без ссылки на акт высшего уровня (закон) - незаконны.

Единственное требование/просьба ко всем министерствам, и особенно к госканцелярии - более ответственно отнестись к своим прямым обязанностям и постоянно помнить свои обязательства перед страной и народом выполнять/соблюдать требования действующего законодательства.

Отдельно по министерствам. Не содержат ссылки на законы, а значит – незаконны, более 50% проектов, предложенных Минэкономики, Минфином, МВД, Минздравом, Минсельхозом, Минтруда и (!?) Минюстом. Отличилась госканцелярия, внесшая 100% своих проектов, в которых нет каких-либо ссылок на законы.

Примечательно, что другие госорганы - не члены правительства, представившие на рассмотрение свои предложения, как правило, требования законодательства соблюдали, и в их проектах даны правильные ссылки на соответствующие законы. При этом было бы несправедливо не отметить, что ссылки и объяснения о необходимости принятия тех или иных постановлений, в принципе, есть, но не в самих проектах, как того требует закон, а в информационных записках к проектам. Но это не оправдание, чтобы нарушать законодательство.

Есть и отличительные казусы. В отдельных проектах постановлений правительства даются ссылки не на закон (акт высшего уровня), а на свои же собственные постановления. Чаще этим грешил Минфин. Также часто он даёт ссылки только на номер и название какого-то закона, хотя в тех законах нет каких-либо предписаний к исполнению для правительства. В этом плане отличился и Минздрав. Он даёт ссылки на Директивы ЕС, которые Молдова не ратифицировала, эти документы изданы много лет назад и неизвестно, что с ними в настоящее время.

Таким образом, если отделить проекты постановлений о заключениях по депутатским инициативам (60%) от тех проектов, которые противоречат законодательству и не содержат ссылок на соответствующие законы (более 50% предложенных министерствами), то получается, что кабмин не так уж и был загружен нормативным творчеством.

То есть вместо 24 проектов, в среднем рассмотренных на одном заседании кабмина, было бы примерно по 10. Возможно, тогда и законы соблюдались бы, и качество проектов было бы лучше.

Почему у нас слабо действующие, неэффективные законы?

После разбора деятельности кабмина в вопросах нормотворчества, нельзя не упомянуть вкратце и о законотворчестве парламента.

Проекты законов должны разрабатываться, в соответствии с требованиями Закона о законодательных актах (от 2001 г.), который предусматривает, что при разработке, принятии и применении законодательных актов должны соблюдаться принципы целесообразности, согласованности, последовательности и соотносимости конкурирующих норм; преемственности, стабильности и предсказуемости норм права и прозрачности, гласности и доступности.

Тот же закон гласит: «В целях обеспечения регулирования всех областей общественных отношений, прозрачности процесса принятия решений, а также приведения законодательных актов в соответствие с законодательством Сообщества парламент принимает программы разработки законодательных актов».

А при разработке проекта законодательного акта должна быть подготовлена пояснительная записка, в которой должны быть включены:

- обстоятельства, повлекшие необходимость разработки проекта;
- основные положения акта, его место в системе законодательства, содержащиеся в нём новые элементы, социально-экономические и иные последствия его реализации;
- ссылки на соответствующие нормы законодательства Сообщества и степень совместимости проекта законодательного акта с этими нормами;
- финансово-экономическое обоснование в случае, когда реализация новых норм потребует финансовых и иных затрат;
- акт анализа последствий регулирования в случае, если законодательный акт регулирует предпринимательскую деятельность.

Таким образом, можно резюмировать, что если бы, например, депутаты к своим инициативам подготавливали хотя бы финансово-экономическое обоснование, то правительство не работало бы впустую и не отвергало бы почти все депутатские законодательные инициативы из-за отсутствия источника финансирования.

Закон предусматривает, что для оценки качества проекта законодательного акта должна быть проведена правовая, антикоррупционная, экономическая, финансовая, научная, экологическая и иного рода экспертизы. Также закон предусматривает пересмотр уже действующих законодательных актов, который состоит в анализе их содержания для оценки их правовой эффективности на соответствующем этапе развития общественных отношений. Пересмотр законодательных актов должен осуществляется с периодичностью не реже одного раза в два года. Этим должен заниматься секретариат парламента – в штате которого - 604 единиц персонала.

Каждый закон в отдельности должен быть рассмотрен на предмет актуальности и эффективности, наличия дублирования или противоречий с другими законодательными актами, наличия пробелов в их положениях, возможности объединения разрозненных норм и определения устарелого характера акта или некоторых его положений. В результате проведенного контроля парламентская комиссия должна дать рекомендации правительству и/или другим органам публичной власти и в случае необходимости представлять парламенту доклад об исполнении закона.

Закон многое требует, однако, зайдите на портал нашего парламента и убедитесь в том, что требуемые законодательством программы разработки законодательных актов и результаты всевозможных экспертиз проектов отсутствовали и отсутствуют. По крайней мере, они не афишированы. Никогда ещё не проводилась предусмотренная раз в два года экспертиза результатов применения каждого в отдельности действующего закона.

Если при этом ещё проследить и какие именно законы были приняты, как они действуют, хотя бы за последние три года, то выяснится, что в этом году принято 74 закона, из них только 14 - новых, остальные - дополнения и изменения в действующие законы. В 2015 г. – 154, из них всего 5 - новых законов и в 2014 г. – соответственно, 154 и 18. Всего за время независимости парламентом было принято 4438 законов, из них основные, действующие законы – 362 и 2342 постановлений.

Таким образом, секретариат парламента должен (необходимо и обязан) пересматривать ежегодно по 180 законов. Разве при штате 604 единиц это такая уж невыполнимая задача. Закон этого ТРЕБУЕТ! И если эта процедура выполнялась хотя бы выборочно, то эффект и результативность от применения и принуждения к исполнению действующих законов явно был бы больше. А так мы имеем то, что заслуживаем – слабо действующую и неэффективную законодательную базу. Но зато парламентарии постоянно заняты – изменяют и дополняют действующие законы.

А теперь только представьте себе, что парламент (секретариат) постоянно проводил бы контроль исполнения требований Закона о нормативных актах правительства. Своевременно выявил бы, что правительство (министерства) при разработке и принятии постановлений нарушают закон. Выяснил бы причины и обязал бы правительство отменить незаконные свои постановления, т.е. было бы так, как предписывает законодательство. Сложно сказать, что для этого ещё требуется? И кто должен ещё вмешаться?

Разве что только Генпрокуратура, которая должна применить предписания ст.329 Уголовного кодекса о служебной халатности. То есть за невыполнение или ненадлежащее выполнение публичным лицом своих обязанностей вследствие небрежного или недобросовестного к ним отношения, повлекшие причинение ущерба в крупных размерах общественным интересам. За что полагается наказание в виде штрафа в размере до 500 условных единиц или лишение свободы на срок до 2 лет. А при иных тяжких последствиях - лишение свободы на срок до 6 лет.