Regulamentul privind remunerarea medicilor este ilegal

Foto: mail.ru

De ce? Cine este vinovat? Și ce prevede legislația?

Dumitru Barbalat

Guvernul, la ședința sa din 29 iunie curent, a aprobat un nou regulament privind salarizarea angajaţilor din instituţiile medico-sanitare publice, din sistemul de asigurare obligatorie de sănătate, propus de Ministerul Sănătății. Ce s-a întîmplat de facto în procesul de elaborare, coordonare, examinare și aprobare a proiectului noului regulament privind salarizarea angajaţilor din instituţiile medico-sanitare publice?

Înainte de a începe să ne clarificăm în această chestiune, este necesar să amintim unele prevederi din legislație. În Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (nr.317/2003) sînt stabilite reguli la inițierea, elaborarea, consultărilor publice, expertizei și publicarea actelor normative ale Guvernului și ale altor organe publice centrale și locale. Conform Legii, un act juridic normativ este cel elaborat de Guvern în baza normelor constituționale și legale, care stabilește reguli obligatorii, ce urmează a fi utilizat repetat în situații omogene.

La inițierea, elaborarea, coordonarea, expertiza, publicarea și utilizarea actelor normative urmează a se conforma cu principiul coerenței cu legislația și actele normative de nivel superior.

Proiectul unul act normativ se elaborează în conformitate cu actul de nivel superior, nu poate să depășească limitele de competență stabilite de acel act și nu poate să contrazică scopul, principiile și dispozițiile lui.

Pentru executarea atribuțiilor sale constituționale și a atribuțiilor ce decurg din Legea cu privire la Guvern, pentru organizarea executării legilor, guvernul adoptă hotărîri și ordonanțe. Deci guvernul trebuie să elaboreze și să adopte hotărîri pentru asigurarea executării legilor și să nu contrazică acestora.

Noul regulament privind salarizarea, propus de Ministerul Sănătății și deja aprobat de Guvern, contravine prevederilor legii menționate, deoarece:

- a fost elaborat un proiect și aprobată de Guvern o hotărîre cu privire la salarizare fără referințe la actele curente de nivel superior – legile cu privire la salarizare, adică Legea cu privire la salarizare (nr.847/2002) sau Legea cu privire la salarizarea în sectorul bugetar (nr.355/2005).
- a fost elaborat un proiect și aprobată de Guvern o hotărîre cu privire la salarizarea angajaților din sectorul bugetar, care contravine Rețelei tarifare unice stabilite pentru ramura ocrotirii sănătății, în conformitate cu Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar. De facto a fost propus și aprobat de Guvern un nou nelegal mod de stabilire a salariilor pentru angajații din domeniul ocrotirii sănătății, fără ca prealabil să se corecteze (schimbe) legea în vigoare.

S-a ignorat legea care menține, inclusiv, nouă categorii de sporuri și suplimente.

De asemenea, trebuie de menționat că și în precedentul regulament privind salarizarea angajaților medicali (abrogat la 29 iunie) la fel de nejustificat se făcea trimitere la Legea ocrotirii sănătății și Legea cu privire la asigurarea obligatorie de asistenţă medicală. Însă în aceste legi nu există reguli despre salarizarea angajaților din domeniul sănătății în baza cărora Guvernul ar fi fost în drept să adopte vreo hotărîre pentru stabilirea regulilor de salarizare în domeniul sănătății publice.

Și în noul regulament se face referință doar la Legea ocrotirii sănătății, Codul muncii, care tot nu prevăd nimic despre stabilirea regulilor de salarizare în domeniul sănătății publice. Și chiar dacă e să fim de acord cu propunerea Ministerului Sănătății, nu este deloc suficient să se facă referință doar la Legea ocrotirii sănătății, uitînd despre multe alte profesii/funcții din ramură.

Dacă e să judecăm după propunerea Ministerului Sănătății în ceea ce ține de stabilirea salariilor de funcție pentru conducătorii instituțiilor medico-sanitare, în corelație doar cu sumele financiare acumulate de instituție, atunci este clară dorința Ministerului de a încuraja managerii să-și cîștige pentru sine salarii solide fără a se lua în considerare executarea funcțiilor de bază – asigurarea suficientă și calitativă a populației cu servicii medicale.

Deși toate acestea sînt previzibile și explicabile. În toate legile, conform Legii privind actele legislative, în primele lor articole (preambuluri) trebuie să fie specificate scopul prevăzut de parlament la adoptarea actului legislativ, motivul adoptării, motivele de politică public, economice și de altă natură – prezenta lege reglementează cutare ordine, condiții etc.

Însă Legea ocrotirii sănătății nu conține asemenea prevederi. În primul ei articol este scris doar că „legislaţia privind ocrotirea sănătăţii se bazează pe Constituţie şi constă din prezenta lege şi din alte acte normative”. Și că încălcarea legislaţiei privind ocrotirea sănătăţii se pedepseşte conform legislaţiei în vigoare. DOAR ATÎT!

Ce-i drept, mai apoi, în lege se spune că principiul de bază al asigurării sănătății populației este profilaxia. Și că organele publice și întreprinderile sînt obligate să întreprindă măsurile sociale și medicale necesare pentru profilaxia primară a bolilor. Adică, nu se știe din care motiv, instituțiile medicale nu participă (nu sînt obligate să participe?)

În prezent, salariul mediu al unui conducător din ramură (conform datelor Biroului Național de Statistică) este de cca 8,8 mii de lei, al unui medic – de 6,2 mii de lei și al unui asistent medical – de 3,9 mii de lei. În noul regulament sînt prevăzute salarii de funcție pentru conducători – 7-14 mii de lei, pentru medici – 5,0 -5,9 mii de lei și pentru asistenți – 3,3-3,9 mii de lei. Pentru cine în asemenea condiții se dorește și se propune majorarea salariilor? Doar pentru conducători! Și comentariile sînt de prisos.

Da, desigur, în conformitate cu hotărîrea Guvernului, Ministerul va mai elabora și aproba un regulament departamental prin care va stabili suplimente pentru indicatorii de performanță. Și aceasta va fi în contradicție cu Legea salarizării în sistemul bugetar. Și doar încă nu se cunoaște cum aceste promisiuni vor fi susținute financiar, căci încă nu se prevede o finanțare suplimentară pentru ramură. Fondul asigurărilor medicale pentru anul curent în partea ce ține de cheltuieli doar cu 11% este mai mare față de anul precedent. Deci promisiunile de majorare a salariilor în medie cu 20%, iar pentru tinerii specialiști cu pînă la 50% nu au acoperire financiară, deși ar fi fost necesar să fie elaborat tot setul de documente pentru salarizare. Căci s-a promis majorarea de la 1 iulie, iar regulamentul respectiv va fi doar într-o lună.

Și în această situație cine va răspunde la întrebarea – cum Ministerul Sănătății a reușit să «manipuleze» cu propunerile sale nelegale despre un «nou» regulament pentru salarizarea angajaților din ramura medicală și să-l coordoneze cu principalele ministere – Ministerul Economiei, Ministerul Finanțelor, Ministerul Justiției și Ministerul Muncii? Și apoi cu același succes să-l promoveze și la Cancelaria de Stat ca să ajungă în ședința Guvernului, unde doar un vicepremier (în funcțiile căruia este inclusiv Ministerul Sănătății) a încercat cumva să le explice membrilor Cabinetului de miniștri că în aprobarea proiectului este necesar un răgaz, pentru așteptata publicare a unor completări în Legea cu privire la salarizarea bugetarilor, pentru ce a propus amînarea examinării maximum cu două săptămîni.

Însă vicepremierul nu a fost ascultat și proiectul, la inițiativa premierului, a fost votat doar și cu insistența ministrului Sănătății, precum că aceasta anterior deja a promis să aplice noul mod de salarizare de la 1 iulie. Puțin probabil că unele promisiuni pot fi temei pentru încălcarea flagrantă a cerințelor legislației.

Recent, Regulamentul va fi publicat și pus în aplicare de jure. Pentru implementarea lui de la 1 iulie, conform notei Ministerului Sănătății pentru a doua jumate a anului curent vor fi necesari 341 mil. lei, neprevăzuți în buget.

Pentru anul viitor, Ministerul Sănătății a promis o majorare a salariilor cu 9,3%, pentru care vor fi necesari deja 745 mil. lei. Oare de ce inițiativele deputaților, care necesită finanțare suplimentară, cu referire la art.131 din Constituție, prin care este stabilit că cheltuielile bugetare nu pot fi acceptate fără stabilirea unei surse financiare, Guvernul le respinge, iar cele similare propuse de Minister au fost aprobate? De ce pentru acest caz toți au uitat de Constituție în favoarea propunerilor neargumentate, vrerilor și promisiunilor Ministerului Sănătății?

Cum Guvernul adoptă hotărîri încălcînd legislația

Examinînd un caz particular în care Ministerul Sănătății, iar apoi și Guvernul au încălcat legislația referitoare la elaborarea și adoptarea unei hotărîri, să examinăm toată activitatea de elaborare a actelor normative emise de actualul guvern.

De la începutul mandatului, la cele 25 de ședințe ale Guvernului au fost examinate 591 de chestiuni. Dintre ele 20% sînt proiecte de hotărîri, 15% – proiecte de hotărîri cu privire la completări și modificări în hotărîrile aflate în vigoare, 4% – chestiuni de cadre, și (!) 60% – inițiative legislative ale deputaților сu privire la modificarea și completarea legislației. Adică, în tot acest răstimp Guvernul s-a ocupat preponderent nu de treburile sale, ci de cele ale deputaților.

Analizînd TOATE cele 591 de proiecte examinate, se cere o unică concluzie – mai bine de jumătate dintre noile hotărîri adoptate în general nu aveau mențiuni la vreo lege, în baza căreia acestea urmau să fie elaborate. Și toate hotărîrile cu privire la modificarea și completarea celor în vigoare, de asemenea, nu au avut mențiuni la legi. Au fost elaborate și aprobate conform principiului ”vreau să schimb/completez, dar legea nu este importantă”. Cu alte cuvinte, toate deciziile similare ale Guvernului, fără referiri la acte de nivel superior (legi), sînt nelegale.

Unica solicitare/rugăminte față de toate ministerele, și în particular către Cancelaria de Stat: să fie mai responsabili față de obligațiunile sale și permanent să-și țină minte obligațiile față de popor și țară de a executa/îndeplini cerințele legislației în vigoare.

Separat pe ministere. Nu fac trimiteri la legile respective, iar aceasta înseamnă că sînt legale, mai bine de jumătate dintre proiectele Ministerului Economiei, Ministerului Finanțelor, MAI, Ministerului Sănătății, Ministerului Agriculturii, Ministerului Muncii și (!)Ministerului Justiției. Se evidențiază Cancelaria de Stat, care a propus spre examinare 100% din proiectele sală, fără referință la vreo lege.

Semnificativ este faptul că celelalte organe publice, care nu fac parte din componența Guvernului, au prezentat spre examinare proiecte, cerințele legislației, de regulă, le-au executat și în proiectele sale s-a făcut trimitere la anumite legi. Și ar fi fost pe nedrept să nu evidențiem că referințe, în principiu, există, însă nu în proiecte, așa cum cere legea, ci în notele informative la proiectele respective. Dar aceasta nu poate servi ca justificare pentru încălcarea legii.

Există și cazuri de altă natură. În unele proiecte se face tremitere nu la o lege concretă (un act ierarhic superior), dar la propriile hotărîri. Mai frecvent aceasta se întîlnește în proiectele Ministerului Finanțelor. Același minister deseori face trimitere doar la un număr și denumire de lege, deși acea lege nu menține nicio indicație spre executare pentru Guvern. În asemenea cazuri se evidențiază Ministerul Sănătății. Tor acest minister face referință la unele directive ale UE, pe care Moldova nu le-a ratificat, sînt emise mulți ani în urmă și nu se prea cunoaște ce soartă au în prezent.

Adică, în loc de 24 de proiecte examinate în medie la o ședință a Guvernului, ar fi cîte 10. Și, posibil, atunci poate s-ar executa întocmai legile, iar calitatea proiectelor ar fi mai bună.

De ce la noi legile actuale sînt slabe și neeficiente

După ce ne-am clarificat cu activitatea normativă a Guvernului, este inacceptabil să nu oferim o scurtă informație și despre activitatea legislativă a Parlamentului.

Este necesar ca proiectele legilor să se elaboreze în conformitate cu Legea privind actele legislative (din a.2001), care prevede că la elaborarea, adoptarea și executarea actelor legislative se vor executa principiile de corespundere dispoziţiilor constituţionale şi al concordanţei cu cadrul juridic existent. Să se respecte principiile oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente, consecutivităţii, stabilităţii şi predictibilităţii normelor juridice, transparenţei, publicităţii şi accesibilităţii.

Aceeași lege mai prevede: „Pentru asigurarea reglementării tuturor domeniilor de raporturi sociale, a transparenţei procesului decizional, precum şi pentru armonizarea actelor legislative cu legislaţia comunitară, Parlamentul adoptă programe de elaborare a actelor legislative.”

Concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, se elaborează o notă informativă care urmează să includă:

- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.
- actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
Deci dacă e să trasăm unele concluzii și dacă, de exemplu, deputații la toate inițiativele sale legislative ar fi pregătit măcar o justificare economico-financiară, atunci Guvernul nu ar fi impus să muncească în deșert și nu ar fi respins aproape toate inițiativele deputaților, din lipsa surselor financiare.

Legea mai prevede că, pentru evaluarea proiectului de act legislativ, se efectuează expertiză juridică, anticorupţie economică, financiară, ştiinţifică, ecologică şi de alt gen, inclusiv în ce priveşte compatibilitatea cu legislaţia comunitară, în funcţie de tipul raporturilor sociale reglementate, precum şi o expertiză lingvistică. De asemenea, se prevede și reexaminarea actelor legislative, care constă în analiza conţinutului lor pentru evaluarea eficienţei juridice la etapa respectivă de dezvoltare a relaţiilor sociale. Periodicitatea reexaminării actelor legislative este de cel puţin o dată la 2 ani și urmează a fi efectuează de către Secretariatul Parlamentului, în ale cărui state se află 604 unități de personal.

Fiecare lege separată urmează a fi examinată din punctul de vedere al actualităţii şi eficienţei, existenţei de paralelisme sau contradicţii cu alte acte legislative, existenţei de lacune în reglementări, posibilităţii de concentrare a unor reglementări dispersate și determinării caracterului desuet al actului sau al unor prevederi ale lui.

În rezultatul controlului executat, comisia parlamentară urmează să prezinte recomandări pentru Guvern și/sau altor organe publice și în caz de necesitate să prezinte și Parlamentului un raport despre executarea legii.

Legea prevede multe, însă accesați pagina electronică a Parlamentului și vă veți convinge că programele legislative de elaborare a legilor și rezultatele expertizelor proiectelor, cerute de legislație, lipsesc. În orice caz, ele nu sînt afișate. Nicicînd încă nu s-au efectuat expertizele aplicării fiecărei legi separate.

Și dacă e să mai studiem și care anume legi au fost adoptate, cum se aplică ele, măcar în ultimii trei ani, atunci constatăm că în anul curent au fost adoptate 74 de legi, dintre care de bază doar 14, căci restul sînt modificări și completări la legile existente. În anul 2015 – 154, dintre care doar 5 de bază, și în 2014 – respectiv 154 și 18.

În total, în anii independenței au fost adoptare 4438 de legi, dintre care de bază, afișate în vigoare – 362. Și hotărîri au fost adoptate 2342.

În asemenea condiții Secretariatul Parlamentului este obligat să revadă anual cîte 180 de legi. Oare cu statele de 604 unități aceasta este o muncă imposibil de executat? Legea prevede și cere! Și dacă această procedură ar fi executată chiar și selectiv, atunci ar fi un efect și rezultat de la aplicarea legilor și impunerea executării lor. În schimb avem ceea ce merităm – legi slabe și o bază legislativă neeficientă. În schimb, deputații mereu sînt ocupați – schimbă și modifică legile existente.

Doar dacă numai Procuratura Generală, care trebuie să aplice art.329 din Codul penal cu privire la neglijența în serviciu. Adică neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare de către o persoană publică a obligaţiilor de serviciu ca rezultat al unei atitudini neglijente sau neconştiincioase faţă de ele, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii mari intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice. Pentru care se prevede o amendă în mărime de pînă la 500 de unităţi convenţionale sau închisoare de pînă la 2 ani. Iar în cazuri mai grave – închisoare de pînă la 6 ani.