Guvernul se pregătește să reducă aparatul de stat

Foto: sputnik.md

Xenia Florea

Acum o lună, făcînd bilanțul celor 100 de zile de activitate a Guvernului, premierul Pavel Filip a anunțat că pînă în toamnă numărul ministerelor și agențiilor va fi redus cu o treime.

Puterea executivă intenționează să reducă statele de personal și să lichideze departamentele în cadrul unei reforme de amploare a administrației publice. Proiectul acesteia este gata. Acum sînt lansate dezbaterile publice ale documentului. Se prevede că în iunie Strategia reformelor administrației publice pentru 2016-2020 va fi examinată și aprobată de Guvern.

Chișinăul însă și așa întîrzie. Reforma administrației publice este una dintre datoriile Moldovei la implementarea Acordului de asociere cu Uniunea Europeană în perioada 2014-2015. Pentru implementarea acesteia, UE a alocat 50 de milioane de euro.

9 mii de secretare

Pe timpurile sovietice era un banc: „Guvernul a anunțat reducerea statelor. Primul va fi redus statul Iowa”.

Cam după această schemă la noi se fac, de obicei, reformele administrative. Aparatul birocratic din Moldova e ca o hidră: după fiecare reducere, se extinde tot mai mult.

Reforma anterioară a administrației publice a fost lansată cu 11 ani în urmă – în 2005. Către anul 2008, în lupta cu sine însuşi, aparatul birocratic a pierdut circa 1590 de unități doar în aparatele centrale ale ministerelor și departamentelor. Reducerea a constituit aproape 37%.

În 2010, ministrul de atunci al Economiei, Valeriu Lazăr, a anunțat o nouă restructurare a ministerelor, agențiilor și altor instituții subordonate Guvernului, în scopul lichidării organelor publice ineficiente, optimizarea activității lor funcționale și reducerea cheltuielilor administrative. Iar ministrul de atunci al Finanțelor, Veaceslav Negruța, a raportat că în 2009 cheltuielile totale pentru întreținerea aparatului de stat au fost reduse cu peste 20%.

Însă, în realitate, precum a arătat statistica, numărul funcționarilor din aparatele organelor publice centrale și locale, în perioada 2010-2015, a crescut de la 27,8 mii pînă la 33 de mii de persoane. Anume din contul extinderii statelor în organele puterii centrale.

Anii 2009 și 2010, cînd la putere a venit Alianța pentru Integrare Europeană, au trecut sub lozinca: „Fiecărui partid din AIE – cîte un ministru adjunct”. În rezultat, în multe ministere, în loc de 2-3 adjuncți, erau desemnați cîte 4. Se ajungea pînă la absurd: unuia dintre miniștrii adjuncți de finanțe – o persoană foarte departe de specificul acestei instituții – nu-i puteau găsi ce sarcini să îndeplinească. În cele din urmă, el și le-a găsit singur: supraveghea lucrările de reparație din Minister.

După ce alianța de la guvernare s-a redus la 3 partide, numărul miniștrilor adjuncți a revenit la cele 2-3 unități tradiționale. Totuși, aparatul de stat continua să se extindă activ.

În 2010 a fost adoptată Legea cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcții de demnitate publică. Aceasta a permis (în pofida existenței aparatelor centrale ale instituțiilor) crearea propriilor miniaparate din șeful cabinetului, consilier, asistent și secretar pentru premieri, adjuncții lui, miniștrilor, secretarului general al guvernului, președintelui țării, președintelui Parlamentului, vicepreședinților Parlamentului, președinților de fracțiuni, avocatului poporului și directorilor generali ai organelor administrației centrale.

În 2011, Guvernul a adoptat o hotărîre ce permitea structurilor publice să aibă în statele sale pînă la 40% din șefi.

Cît de mare este în prezent aparatul birocratic din Moldova e greu de spus. În Republica Moldova, clasificarea funcțiilor publice este foarte șmecheră: persoane cu funcții de demnitate publică, funcționari publici – conducători de rang superior, funcționari publici – conducători, funcționari-executori, personalul cabinetelor persoanelor cu funcții de demnitate publică, personalul organelor administrației publice ce îndeplinește funcții auxiliare (de cancelarie, de protocol, administrative, administrarea sistemelor informaționale, inclusiv introducerea și procesarea informației), personalul angajat pe o anumită perioadă din contul veniturilor suplimentare și a altor surse etc.

Potrivit Cancelariei de Stat, la 1 ianuarie 2016, în sistemul administrării publice, la un număr de state de 18,7 mii de persoane, erau angajați 16,9 mii de funcționari publici, dintre care 10,4 – în organele puterii centrale, 6,5 mii – în organele administrației publice locale.

Dacă adăugăm aici și funcționarii publici cu statut special și alte categorii de clerici, atunci această cifră constituie 30-31 de mii de persoane, menționează surse din Cancelarie.

În proiectul Strategiei reformei în administrația publică pentru 2016-2020 este indicată cifra de 42,7 mii de angajați, care în 2015 activau în cadrul organelor administrației publice centrale și locale.

Totodată, precum arată experții europeni în raportul lor, la finele anului trecut, în cadrul proiectului „Sigma”, ce verifică eficiența aparatului funcționarilor moldoveni, în Moldova doar personalul auxiliar, adică secretarii angajații cu funcții protocolare și administrative, persoanele ce administrează sistemele informaționale, inclusiv introducerea și procesarea datelor, numără circa 9 mii de persoane.

Dar să ne referim la indicatorul mediu al numărului funcționarilor publici – 31 de mii de persoane. Potrivit datelor preliminare ale recensămîntului populației din 2014, populația RM constituie aproape 2 milioane 913 mii de oameni. Reiese că la 10 mii de locuitori noi avem cel puțin 104-105 de funcționari. În perioada de înflorire a birocrației erau doar 73 de funcționari la 10 mii de populație.

Ministere „de prisos”

Discuțiile despre faptul de cîte și de ce ministere și agenții are nevoie Moldova se poartă în toți acești 25 de ani de independență.

În anii 80, în RSS Moldovenească funcționau 36 de agenții de stat, inclusiv 27 de ministere. Guvernul condus de primul premier al Republicii Moldova, Mircea Druc, avea 15 ministere, dintre care 9 erau de subordonare unional-republicană și doar șase – republicană, precum și 15 comitete de stat, dintre care 13 erau unional-republicane.

La finele anilor 90, în Moldova funcționau 14 ministere și 5 departamente. Comuniștii, care au venit la putere în 2001, au anunțat că optim ar fi un guvern format din 15 ministere și 9 departamente, și au instituit o nouă structură de stat – ministerul energeticii. Ulterior, acesta a fost lichidat, iar în structura Guvernului a apărut Ministerul Dezvoltării Informaționale, creat în baza Departamentului tehnologii informaționale, și Ministerul Administrației Publice Locale.

În prezent, aparatul administraţiei publice centrale are 16 ministere. Reprezentanţii coaliţiei de guvernare afirmă că, în cadrul reformei anunţate de Pavel Filip, numărul acestora ar putea fi redus pînă la 10. Liberalii intenţionează să insiste asupra reducerii numărului ministerelor de la 16 pînă la 9, fapt ce, în opinia lor, ar putea conduce la micşorarea cheltuielilor cu 40%.

Principalul candidat la ieşire este Ministerul Tineretului şi Sportului, a cărui raționalitate era contestată încă din momentul creării acestuia în 2009. Este cel mai mic minister: aparatul lui are doar 42 de persoane. Pentru comparaţie, aparatul celui mai mare minister – cel al finanţelor, numără 540 de angajaţi. Însă la Ministerul Tineretului este cea mai mare concentraţie de şefi pe cap de personal.

Circulă zvonuri că, la restructurarea Guvernului, acest minister poate trece la Ministerul Culturii şi Educaţiei. Sau ca înainte, acesta va fi Ministerul Educaţiei şi Tineretului. Ministerul Agriculturii, precum se vehiculează, ar putea fi comasat cu Ministerul Economiei. Ministerul Transporturilor – cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor sau cu Ministerul Tehnologiei Informaţiei. Ministerul Muncii – cu Ministerul Sănătăţii.

Fostul viceministru al Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei Sergiu Sainciuc este categoric împotriva unei asemenea cooperări. Ministerul comasat al sănătăţii şi protecţiei sociale deja a funcţionat în RM în anii 2005-2006. Iar o asemenea practică nu s-a justificat. Dacă munca şi relaţiile de muncă transmise Ministerului Economiei şi-au găsit locul în structura acestuia, atunci cea socială nu s-a putut integra în Ministerul Sănătăţii.

„Organizaţia Internaţională a Muncii are 184 de state-membre. În jumătate dintre acestea, funcţionează ministerele muncii şi protecţiei sociale. În 45% - ministerul muncii şi ocupaţiei, iar protecţia socială este transferată într-un minister separat. Şi doar în 3-4% dintre ţări este o simbioză”, a declarat Sergiu Sainciuc, intervievat de NOI.md.

Funcţionari „în plus”

Specialiştii consideră că, în prezent, chiar şi fără o revizuire totală a actualei structuri a administraţiei publice, aparatul de funcţionari poate fi redus liber cu 4-5 mii de unităţi şi astfel se poate obţine o economie de cel puţin 270-300 de milioane de lei din buget.

În primul, rînd, prin reducerea limitei de 40% a şefilor în ministere şi departamente şi revizuirea prevederilor legale privind personalul cabinetului persoanelor cu funcţii de demnitate publică. Precum şi prin lichidarea în ministere a diferitor direcţii de implementare a politicilor.

Experţii europeni care au studiat eficienţa activităţii administraţiei publice din Moldova în cadrul proiectului „Sigma” au dubii şi în privinţa funcţiei de secretar de stat al ministerului.

Apariţia acesteia în statele de personal ale instituţiilor publice este prevăzută în Legea privind administraţia publică centrală de specialitate, publicată în vara anului 2012 şi care a intrat în vigoare la începutul anului 2013.

Secretarul de stat este funcţionar public de conducere de nivel superior, care asigură realizarea legăturilor funcţionale dintre conducerea ministerului şi corpul de funcţionari publici, precum şi dintre subdiviziunile interne ale aparatului central al ministerului.

Acesta asigură elaborarea calitativă a programelor şi planurilor ministerului, elaborează şi propune căile de realizare a sarcinilor şi atingerea obiectivelor şi direcţiilor strategice de activitate ale ministerului, asigură
monitorizarea şi evaluarea executării obiectivelor, urmăreşte executarea actelor legislative şi normative care au fost iniţiate de minister etc. Salariul funcţionarilor în această funcţie variază între 7400 şi 9600 de lei.

Încă la etapa elaborării şi adoptării Legii privind administraţia publică centrală de specialitate, experţii se întrebau: dar ce vor face atunci la minister cei doi sau trei miniştri adjuncţi? Într-adevăr, dacă ținem cont de obligaţiile sus-menţionate, ale secretarilor de stat şi miniştrilor adjunct, atunci există o dublare evidentă a funcţiilor.

Argumentele adepţilor noii unităţi se rezumau la faptul că secretarul de stat nu e o figură politică, iar în cazul demisiei Guvernului, anume el va rămîne în minister şi îl va conduce pînă la numirea noului ministru, asigurînd astfel continuitatea în activitatea instituţiei de stat.

Însă acest lucru era asigurat cu succes sau de miniştrii în regim de interimat sau unul dintre miniştrii adjuncţi ai ministrului, desemnat în acest scop. Dar şi în pofida importanţei extraordinare a funcţiei de secretar de stat al ministerului, anunţate de susţinătorii proiectului, în prezent, secretarii de stat activează doar în 9 ministere din 16.

Experţii europeni, studiind practicile managementului moldovenesc, de asemenea, au ajuns la concluzia că funcţiile şi obligaţiile secretarilor de stat nu sînt stabilite şi delimitate suficient şi, în realitate, dublează funcţiile miniştrilor adjuncţi.
Iar la selectarea candidaţilor şi desemnarea secretarilor de stat persistă „prea multe divergenţe”, fapt ce nu corespunde cu practicile UE.

Totuşi, luînd în considerație proiectul Strategiei reformei administraţiei publice pentru 2016-2010, guvernul, se pare că nu are de gînd să renunţe la această funcţie.

„Fortificarea corpului funcţionarilor de rang înalt, inclusiv secretarii de stat, în primul rînd, prin accelerarea procesului de angajare a acestora. Elaborarea modificărilor în legislaţia în vigoare în vederea întăririi poziţiilor secretarilor de stat prin înzestrarea lor cu competenţe de management al instituţiei, inclusiv managementul resurselor umane”, se arată în document.

Aparatul „îl reducem”, „extinderea” – în minte

Guvernul intenţionează să realizeze reforma administraţiei publice în două etape: 2016-2018 şi 2019-2020. Pînă în 2020, administraţia publică în RM trebuie să devină „eficientă, activă, responsabilă la toate nivelurile, să servească doar interesele cetăţenilor, să utilizeze eficient resursele financiare şi să corespundă standardelor europene”.

Precum a anunţat premierul, aceasta va fi „cea mai profundă şi ambiţioasă, dar şi cea mai complicată reformă a administraţiei publice centrale, desfăşurată vreodată în Moldova”.

Însă aceleaşi cuvinte şi aceleaşi scopuri înalte erau rostite şi puse la implementarea „celei mai profunde şi ambiţioase” reforme a administraţiei publice centrale, lansate în 2005. Atunci autorităţile, la fel, au promis crearea unui aparat de stat „conform modelului european”.

Reforma administrativă din 2005-2013, potrivit experţilor, fiind lansată în ritm alert, a ieşit foarte repede de sub control. Au apărut o mulţime de unităţi administrative de nivelul doi – diferite agenţii, care dublează activitatea ministerelor. În prezent, în RM sînt circa 40 de agenţii.

Specialiştii nu exclud faptul că reforma administrativă 2016-2020 va avea aceeaşi soartă ca şi cea din 2005. Asta inclusiv din cauză că, imediat ce a anunţat restructurarea de amploare a administraţiei publice centrale, Guvernul a început să „încropească” noi organe de stat. Săptămîna trecută a fost aprobat proiectul de lege privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei de Administrare a Instanţelor Judecătoreşti. Iar în aprilie, Ministerul Transporturilor a iniţiat crearea Agenţiei Maritime a Moldovei.

Unul dintre interlocutorii noştri a declarat că nu s-ar mira dacă în locul creării unei construcţii compacte şi logice a administraţiei publice, Guvernul, în cadrul noii reforme administrative, va merge pe calea tradiţională – va tăia locurile vacante, fapt ce îi va permite să raporteze despre “reducerea semnificativă” a aparatului birocratic.

În prezent, potrivit Cancelariei de Stat, în organele administraţiei centrale sînt circa 1300 de locuri vacante, iar în administraţiile locale – circa 400.

De regulă, sînt vacante unităţile în aşa-zisele verigi executive ale aparatului de stat – cel mai prost plătite funcţii. Acolo salariile nu depăşesc 3-4 mii de lei. De aceea, au rămas puţini specialişti buni, cu experienţă de lucru în ministere şi departamente. Deputaţii au atras atenţia în repetate rînduri asupra calităţii joase a proiectelor de lege ce ajung în Parlament din Guvern. Or, precum se arată în raportul experţilor europeni, fluctuaţia de cadre în organele administraţiei publice centrale ale Republicii Moldova creşte constant: 12,5% în 2013, 14,5% în 2014.

Experţii europeni au mai atras atenţia şi asupra pregătirii profesionale insuficiente a aparatului funcţionarilor, recomandînd autorităţilor să fortifice pregătirea profesională, recalificarea şi sporirea calificării funcţionarilor publici, precum şi perfecţionarea sistemului de salarizare a acestora.

Însă, dacă în cadrul reformei administrative din 2005 sporirea calităţii administraţiei publice se intenţiona prin majorarea salariilor angajaţilor din contul reducerii statelor de personal, acum, precum a declarat pentru NOI.md unul dintre reprezentanţii coaliţiei de guvernare, în cadrul noii reforme administrative, sarcina de majorare a salariilor funcţionarilor publici „nu este pusă”.