“Менеджер” района. PAS воспользовалась наработками Плахотнюка

Правящая партия “Действие и солидарность” достала из “нафталина” законопроект Демократической партии времен Владимира Плахотнюка о том, что председателей районов можно будет выбирать не только из числа местных советников, но и вообще из любых граждан. Документ уже получил положительное заключение правительства.

Аргументы, на которые ссылаются авторы законодательной инициативы, такие же, что и в 2017 году – почти под копирку. Причём разработчиков ничуть не смущает, что в первые же месяцы после прихода к власти в 2019 году и “демонтажа олигархического режима” PAS вместе с ПСРМ и Платформой DA отменила действовавшую на тот момент законодательную норму о том, что председателем районной администрации может стать кто угодно, потому что “это антидемократично, может считаться злоупотреблением властью и означает вмешательство в деятельность местной администрации”.

Всё новое – хорошо забытое старое

На одном из последних заседаний правительство заявило о “принципиальной поддержке” законодательной инициативы семи депутатов партии “Действие и солидарность”. Они предложили убрать из Закона о местном публичном управлении положение о том, что председатель района избирается только из числа избранных советников.

“Проблема создания административной системы, соответствующей европейским стандартам, была и остается в повестке центральной власти. Европейские устремления страны подчеркивают необходимость укрепления местной автономии посредством согласованных действий и вмешательства национальных властей. На первый план выходит развитие эффективного и ответственного публичного управления, работающего на благо всего населения и предоставляющего качественные услуги гражданам Республики Молдова. В этом плане институт публичного администратора становится важным компонентом государственного управления на исполнительном уровне”, - говорится в пояснительной записке.

Авторы законодательной инициативы считают, что ограничение в избрании председателя района только районными советниками “ограничивает возможность занятия соответствующей должности подготовленным профессионалом, способным наладить взаимодействие и решить проблемы”, поскольку советники на местных выборах “как правило, избираются по политическим критериям”. Вот в законопроекте и предлагается снять эту норму, чтобы на пост председателей районов могли претендовать “профессионалы/специалисты, сочетающие знания административного характера с управленческими навыками и способностями”.

Другой аргумент депутатов-разработчиков: если на пост председателя района сможет претендовать любой желающий, это “позволит разделить совещательную и исполнительную власть на местном уровне”. Отсутствие такого разделения, как говорится в пояснительной записке, приводит к политизации многих видов деятельности, которые должны быть исключены из политической сферы, а также блокированию работы местных органов публичного управления.

А теперь сравним. Вот аргументы, которые приводились в июле 2017 года, когда аналогичный законопроект продвигала (и благодаря наличию парламентского большинства в итоге приняла) Демократическая партия:

1. Благодаря новым положениям повысится управленческий потенциал местных органов власти, “поскольку среди районных советников может не найтись хорошего управленца”;
2. Новый законопроект создаст возможность выбора профессионального менеджера, который будет эффективно и продуктивно управлять делами района;
3. Советники не будут больше ограничены в выборе руководства из своего числа, ориентируясь в основном на политические критерии;
4. Эта законодательная инициатива направлена на создание демократической, справедливой правовой основы и практики, соответствующей реалиям ЕС и консолидацию потенциала местных органов власти.

“Районные советники будут иметь возможность избрать профессионального управленца, который привнесет максимальную эффективность в управление районными делами. Устранение этой асимметрии и отступления от общих принципов функционирования органов местного самоуправления будет иметь положительное влияние на местное самоуправление”, - говорил в июле 2017 года автор законодательной инициативы, демократ Сергей Сырбу.

Социалист Корнелиу Фуркулицэ тогда в ответ предложил и председателя парламента избирать не из числа депутатов, а из сторонних граждан, поскольку районный совет представляет собой “своеобразный местный парламент, а из логики авторов законопроекта выходит, что и председателя парламента тоже не обязательно выбирать из депутатов”.

А вот какие аргументы приводились альянсом ПСРМ-блок ACUM (в который входила и правящая сейчас партия “Действие и солидарность”) в июле-августе 2019 года, когда из Закона о местном публичном управлении убирали норму, что председателем района может стать кто угодно.

- “До сих пор председателем района могло быть избрано лицо, которое не было избрано на местном уровне и не участвовало в избирательной кампании, то есть никого не представляет. Поэтому предлагаемые изменения призваны восстановить и укрепить статус местного избранника председателя района, который должен быть избран из числа советников и представлять местное сообщество”, - из пояснительной записки.

- “Председатель района – лицо представительское, и он должен избираться населением. Люди вправе знать, кто может быть избран председателем района. То, что было до сих пор, начиная с 2017 года, когда было изменено законодательство, - это ненормально, потому что председателями назначались люди, о которых жители в районе вообще не знали, и они не участвовали в выборах”, - Ливиу Вовк, депутат от блока ACUM.

- “Мы уже говорили об этой серьезной проблеме, созданной бывшей властью, когда кому-то было очень удобно за ручку привести своего человека, человека с улицы, и назначить его председателем района. Люди, проживающие в территории, используют свое право избирать районных советников. И это абсолютно естественно, чтобы председатель района избирался из народных избранников, а не был приведен злонамеренно, и назначен на данную должность. Поэтому мы с огромным удовольствием исправим эту законодательную ошибку”, - Влад Батрынча, председатель фракции ПСРМ.

CALM уполномочен заявить

Конгресс местных властей Молдовы, объединяющий представителей региональных и местных органов власти, высказался категорически против данной законодательной инициативы PAS. В CALM назвали ее “очень опасным прецедентом, противоречащим Конституции”. Соответствующее уведомление CALM направил в профильную комиссию парламента.

В Конгрессе отмечают, что авторы законопроекта нарушают один из фундаментальных демократических принципов – местные жители сами должны избирать себе органы местного самоуправления и людей, которые представляют местное сообщество, в данном случае - района. Тем более что если, как предлагается, поменять лишь одну ст. 43 Закона о местном публичном управлении, она вступит в противоречие с другими статьями этого же закона.

“Будучи избранным из рядов советников, председатель района обладает необходимой репрезентативностью, то есть является местным избранником. В соответствии со ст. 52 Закона о местном публичном управлении председатель района имеет статус местного избранного лица и представляет район, то есть местное сообщество”, - говорится в заявлении Конгресса местных властей Молдовы.

В CALM считают, что человек, которые не прошел “тест” на доверие местного сообщества через выборы, не может возглавлять важный исполнительный местный орган. “Каким бы хорошим управленцем, по мнению некоторых, не было данное лицо, оно не будет иметь легитимности со стороны местного сообщества, чтобы представлять его”, - отмечается в заявлении.

К тому же принятие такого законопроекта создаст определенный хаос на местном уровне и приведет к “разбалансированию существующей системы”, отмечают в CALM.

“Мы создадим дисбаланс, путаницу или даже неравенство между органами местного публичного управления II уровня: одни будут представлены и будут возглавляться людьми, избранными из числа советников, пользуясь необходимой легитимностью, а другие будут возглавлять люди, не участвовавшие в избирательном процессе и не пользующиеся соответствующей легитимностью”, - говорится в заявлении CALM, который считает, что данный проект не может быть поддержан в предлагаемой к одобрению редакции.

С другой стороны, в Конгрессе местных властей Молдовы давно отмечают, что с районными структурами в их нынешнем виде нужно что-то делать. Еще несколько лет назад в интервью “Молдавским ведомостям” исполнительный директор CALM Виорел Фурдуй говорил о необходимости реформирования районных администраций, так как для них характерна политизация при низкой эффективности и больших административных расходах.

“В Молдове два уровня власти: на первом – примэрии городов и сел, на втором – районные советы во главе с председателем. Функции первого уровня адаптированы к изменениям, которые произошли за последние 30 лет, хотя еще есть проблемы, которые нужно решать. Районные структуры – это наследие прошлой системы, когда райисполкомы играли определенную роль в советской системе местной администрации. Со временем они утратили свое предназначение с точки зрения функций, которые исполняют: не обладают компетенцией решать проблемы территорий, не распределяют финансовые потоки, не оказывают услуги местным администрациям. На уровне районных администраций сконцентрированы две функции: координация системы образования и управление системой социального обеспечения. И первая, и вторая – не функции местной власти, эта деятельность входит в сферу компетенции государственных органов, которую делегировали местной власти. Таким образом, районные власти стали представителями государства в территориях”, - говорил Виорел Фурдуй летом 2021 года.

К тому же, отмечал он, районная администрация не имеет источников собственных доходов: более 90% доходов она получает из госбюджета, а основная часть этих сумм расходуется на образование и соцобеспечение. Какая же это местная власть? К тому же районные советы “стали самыми политизированными структурами, а председатели районов, по сути, являются слабыми фигурами, так как могут быть смещены со своей должности в результате альянса оппозиции”.

Так что проблема с органами местного публичного управления II уровня существует, но она не решается только назначением председателем района “эффективного менеджера со стороны”, как это предлагается группой депутатов от партии “Действие и солидарность”. Эта проблема должна быть тщательно изучена в рамках комплексной реформы местного публичного управления и, может быть, пересмотра административно-территориального деления. Но только при общем консенсусе, а не в политических интересах партии, которой в данный момент повезло оказаться у власти.

PAS готовится к поствыборному периоду или “пытается изменить вчерашний день”?

Директор Института дипломатии, политических исследований и вопросов безопасности Валерий Осталеп считает, что одной из причин выдвижения данной законодательной инициативы в преддверии всеобщих местных выборов 5 ноября является то, что у PAS, скорее всего, “уже есть люди, которых они уже знают, куда хотят назначить начальниками, но которые по тем или иным причинам не могут или не хотят баллотироваться, чтобы открыто участвовать в электоральном процессе”. На фоне общего разочарования и заметного проседания рейтингов местные выборы могут пройти для правящей партии не очень удачно, вот PAS таким образом и готовится к поствыборному периоду.

“Ни о каком, как нам говорят, “проевропейском ответственном публичном управлении на местном уровне” не идет речи: практики Совета Европы и хартии по местной и региональной администрации как раз основным принципам считают селективный – когда местные жители сами выбирают себе руководство. Мы же с вами в Кишиневе априори не можем знать, кто и чем дышит в Бельцах, или, например, Бричанах. Этот трюк PAS проделывает всего лишь для того, чтобы потом они могли назначить в районы своих людей, которых не выбирали местные жители. А это - и нарушение европейских принципов и стандартов, и здравого смысла: мы с вами выбираем себе местную власть, но в результате эту власть в итоге нам назначат из Кишинева. Это же абсурд”, - говорит Валерий Осталеп.

А политический аналитик Корнелиу Чуря отметил, что PAS в итоге пришла к тому, к чему в свое время “пришел Плахотнюк” – “что это выгоднее и эффективнее, потому что такая законодательная норма позволяет им дополнительно влиять на процессы, происходящие в регионах”. “Политически это помогает усилить контроль Кишинева над территориями – таким образом они еще и готовятся к президентским и парламентским выборам, усиливая свой контроль на местах. Это то, что в своё время делал и Плахотнюк, поэтому не удивительно, что они воспользовались этой законодательной инициативой Демократической партии и практически теми же аргументами”, - считает Корнелиу Чуря.

В свою очередь политолог Виталий Андриевский считает, что предлагаемый депутатами PAS законопроект “правильный”.

“Если суживать кадровую проблему “только из тех, кто попал в райсовет”, то есть гарантия, что это будет просто политический ставленник из тех, кто набрал большинство или от коалиции, которая имеет большинство. И который абсолютно не подготовлен к тому, чтобы управлять районом. Вот скажите, мы когда-то слышали о сильной фигуре председателя района, который что-то там сделал, поднял район и так далее? Практически нет. Иногда мы слышим о примарах – что там, в такой-то местности, примар сделал то-то и то-то. Но примар – это выборная должность, люди его выбирали и знали, что он собой представляет. А прямых выборов председателя района не проводится, люди не знают, кто ими будет руководить, выбирают только советников. Поэтому я считаю, что закон правильный, его надо принимать”, - заявил Виталий Андриевский.

Ксения Флоря