«Тэнасе и Киртоакэ против Молдовы», или Семь лет с двойным гражданством

Фото: noi.md

Виктор Суружиу

Семь лет назад Конституционный суд Молдовы (КС) постановил, что Закон о запрете двойного гражданства для чиновников соответствует Конституции. Судьи мотивировали свое решение высокими рисками подрыва государственности РМ и угрозой национальной безопасности.

Решение, объявленное окончательным и не подлежащим обжалованию, спустя более 5 лет было пересмотрено другим составом КС, состоящим из обладателей паспортов Молдовы и Румынии. В нарушение Закона о Конституционном суде этот вердикт появился в «Monitorul Oficial» лишь через полтора года – в мае 2016 г. Похоже, что члены КС не хотели привлекать внимание к своему вердикту, и на то есть особые причины.

Или второй паспорт, или должность

Сколько сегодня в Молдове граждан с двумя-тремя паспортами, можно только догадываться. Ни одна государственная структура не ведет их учет, а сами граждане далеко не всегда об этом заявляют вслух. Зачастую даже молдавские чиновники, пересекая границу, достают паспорт другого государства.

По неофициальным данным, большая часть населения Молдовы имеет также гражданство Румынии, России, Украины, Болгарии, Израиля или других стран. Что касается нынешней политической элиты Молдовы, то сегодня около 70 – 80% ее представителей наряду с молдавским имеют еще и румынское подданство.

Множественное гражданство на официальном уровне разрешено в Молдове с 2002 г. В то же время в декабре 2007 г. был принят закон, ограничивающий избрание на публичные должности граждан с двумя и более паспортами. Изначально запрет распространялся на всех госчиновников.

Позже он был пересмотрен в пользу более мягкой формулировки, согласно которой двойное гражданство не могли иметь только лица, имеющие доступ к государственной тайне. Таким образом, закон был принят для узкой категории чиновников и избираемых должностных лиц, которым предстояло определиться, интересы какого государства защищать.

Закон вступил в силу в мае 2008 г. Ограничения коснулись должности президента РМ, министров, депутатов, судей, полицейских, сотрудников Службы информации и безопасности, членов Центризбиркома, Счетной палаты и т. д. Чиновникам, скрывшим второе гражданство, грозило увольнение. В то же время новый закон не мог стать основанием для отстранения уже работающих сотрудников с двумя паспортами.

Для депутатов парламента была предусмотрена отдельная формула, перенятая из опыта Литвы, согласно которой обладатели двойного гражданства могут участвовать в выборах, но в случае победы должны отказаться или от второго гражданства, или от депутатского мандата.

Хотя в Молдове законодательно разрешено множественное гражданство, запрет для чиновников, занимающих высокие государственные должности, был введен в связи с тем, что лица, имеющие второй паспорт, несут политические и юридические обязательства перед другой страной, а это может вызвать конфликт интересов при нахождении на государственной службе Молдовы.

И мы видим множество примеров, как члены Конституционного суда, министры от Либеральной партии, примар столицы (отдает все крупные инвестиционные проекты по инфраструктуре Кишинева румынским компаниям) принимают решения в угоду интересам соседней страны. Это доказывает, что в условиях Молдовы, когда Румыния не скрывает своей заинтересованности в том, чтобы ликвидировать нашу страну, крайне вредно разрешать занимать высокие государственные должности лицам с двойным гражданством.

«Тэнасе и Киртоакэ против Молдовы»

В числе главных инициаторов отмены ограничений для лиц с двумя гражданствами выступили Александру Тэнасе и Дорин Киртоакэ, которые в тот период представляли оппозицию. Закон был оспорен в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) в ноябре 2008 года. Политики, обладающие румынскими паспортами, пожаловались, что запрет нарушает их право быть избранными. Они не пожелали выбирать, какое гражданство им нужнее и с каким государством они себя больше связывают.

Рассмотрев дело «Тэнасе и Киртоакэ против Молдовы», ЕСПЧ потребовал отмены ограничений, заявив, что запрет для лиц с двойным гражданством иметь мандат депутата нарушает право на свободные выборы и касается главным образом парламентариев от оппозиционных партий. Однако правительство не согласилось с вердиктом и использовало процедуру его обжалования.

Семь лет назад, в мае 2009 г. КС единогласно признал конституционными законодательные нормы, которые запрещают лицам, занимающим ответственные государственные должности, обладать двойным гражданством. Постановление КС вступило в силу со дня принятия, было объявлено окончательным и не подлежащим обжалованию. Запрос поступил со стороны Влада Филата, который в тот период был депутатом парламента.

«При принятии решения была учтена и практика Европейского суда по правам человека, имевшаяся на тот момент,- поясняет позицию КС тогдашний председатель суда Думитру Пулбере.- В принятом документе мы постарались дать понять европейским структурам, что Республика Молдова соблюдает все международные документы, к которым наша страна присоединилась. Любое суверенное и независимое государство вправе определять и ставить какие-либо условия в отношении своих граждан, независимо от их статуса, будь то депутат, судья или рядовой гражданин».

Несмотря на этот вердикт, в 2009 г. парламент, в котором большинство перешло Альянсу за евроинтеграцию, разрешил молдавским чиновникам иметь несколько паспортов. В частности, в должности депутата от ЛДПМ Александру Тэнасе стал одним из инициаторов поправок в законодательство, снимающих запреты для членов правительства с двойным гражданством.

Вскоре после этого он получил пост министра юстиции и направил в КС письмо, в котором призвал пересмотреть решение по данному вопросу. Конституционный суд отказал Тэнасе, сославшись на положения закона, которые предусматривают возможность пересмотра постановлений КС только по его собственной инициативе.

Впоследствии состав Конституционного суда изменился, и большинство в нем перешло судьям, обладающим, помимо молдавского, и румынским паспортом. Пятеро из шести судей имеют двойное гражданство. КС в новом составе вернулся к данному вопросу в декабре 2014 г., пересмотрев постановление пятилетней давности и окончательно отменив все ограничения, связанные с множественным гражданством.

Однако процедура опубликования вердикта была существенно нарушена. Официальный текст постановления был предан гласности согласно установленной процедуре лишь в мае 2016 г. В то время как статья 26 Закона о Конституционном суде гласит, что постановления и заключения КС публикуются в «Monitorul Oficial» в десятидневный срок со дня принятия.

Эксперты констатируют, что члены Конституционного суда не хотели привлекать внимание к своему вердикту. Решение КС от 2009 г. было четко аргументировано и основывалось на конституционных положениях. В то время как постановление КС от 2014 г., в основном, содержит ссылки на вердикт ЕСПЧ, который основан на материалах 2008 г. и на сегодняшний день частично утратил свою актуальность.

Так, страсбургские судьи мотивируют свои выводы тем, что введенные ограничения должны быть оправданы и обоснованы. По мнению ЕСПЧ, правительство не объяснило, чем вызваны внезапные опасения и сомнения в лояльности лиц с множественным гражданством. Но за последние годы появилось немало примеров, свидетельствующих об обоснованности этих опасений.

Что определил Конституционный суд?

Один из главных доводов КС в 2009 г. заключался в том, что ограничения для депутатов и должностных лиц с двойным гражданством, имеющих доступ к государственным секретам, преследовали легитимную цель. Речь шла о защите национальной безопасности и укреплении государственности Республики Молдова, в частности, в контексте действий по ее подрыву.

Конституционный суд отметил, что гражданин РМ, имеющий паспорт другого государства, несет перед ним конституционные и иные обязанности, вытекающие из национального законодательства. При этом, по мнению судей, значение для него гражданства РМ как выражение ценности политико-правовой связи с Молдовой и преданности ей существенно снижается.

Обладатель нескольких гражданств может подчиняться не только требованиям конституционного правопорядка Молдовы и интересам ее народа, но и другого государства. Это не согласуется с конституционными принципами государственного суверенитета, а также интересами национальной безопасности, неразглашения конфиденциальной информации, и ставит под сомнение верховенство Конституции РМ.

По мнению КС, нахождение на ответственных должностях лиц, имеющих исключительно гражданство РМ, способствует формированию у населения патриотизма и правосознания. Судьи подчеркивают, что запрет был введен только для лиц, имеющих доступ к государственной тайне. А это необходимо в целях обеспечения политической и экономической независимости государства, территориальной целостности и государственного суверенитета, конституционного правопорядка, защиты прав и свобод граждан Молдовы.

Конституционный суд образца 2009 г. посчитал, что ограничения не нарушают право гражданина баллотироваться на выборах и быть избранным, не отменяют свободное волеизъявление народа в избрании законодательного органа, не лишают сущности и права доступа к государственной службе, а лишь обусловливают реализацию права на занятие должности.

В своем постановлении КС учел и положения Европейской конвенции о гражданстве, государства-участники которой не были лишены права устанавливать для госслужащих ограничения, связанные с наличием множественного гражданства.

КС также отметил, что такой подход к проблеме согласуется и с прецедентной практикой ЕСПЧ в области избирательных прав, из которой следует, что «право выбора» и «право баллотироваться на выборах в законодательный орган», несмотря на их значимость, не носят абсолютного характера. Положения Протокола №1 к Европейской конвенции, признавая эти права, не конкретизируют их и не дают им юридического определения, оставляя место для введения ограничений.

Президент с тремя паспортами

С тех пор произошло немало инцидентов, свидетельствующих, что с выводами КС, сделанными в 2009 г., сложно спорить. Снятие запрета для обладателей нескольких паспортов открыло путь к злоупотреблениям и позволило высокопоставленным должностным лицам открыто продвигать интересы других стран даже в вопросах государственного строительства и национальной безопасности. Кроме того, представители молдавской элиты стали лоббировать интересы румынского бизнеса, причем во многих случаях делая это в ущерб местным компаниям.

Эксперты в области конституционного права неоднократно выражали уверенность, что Молдова имеет право устанавливать в законе ограничения, связанные с двойным гражданством, поскольку они обусловлены конституционно значимыми целями – защита суверенитета, независимости, основ конституционного строя. Из 50 стран Европы лишь в немногих государствах допускается наличие второго гражданства. Но и в некоторых государствах из этой категории есть ограничения для госслужащих.

Молдова далеко не первая страна, попытавшаяся четко законодательно регламентировать избрание на государственные посты исключительно граждан государства. Международно-правовая практика и законодательство многих стран предусматривают ограничительные меры в отношении лиц, имеющих, кроме национального гражданства, паспорта других государств.

Не существует общепризнанной международной нормы, запрещающей или хотя бы ограничивающей применение государством принципа непризнания двойного гражданства. В разные годы в Польше, Литве, Латвии и Финляндии лица с множественным гражданством баллотировались на выборах в президенты страны. В последних трех случаях они одержали победу, и после избрания отказались от гражданств иных государств. В Молдове же вполне может случиться ситуация, когда президентом становится человек, обладающий подданством сразу двух, а то и трех или четырех стран.

В решении ЕСПЧ по иску Александра Тэнасе отмечается, что при наличии определенных исторических и политических обстоятельств некоторое вмешательство в вопросах множественного гражданства может быть оправдано. Однако конституционные судьи это обстоятельство проигнорировали.

КС в своем нынешнем составе не мог признать, что Молдове, на нынешнем этапе развития государства, для защиты конституционно значимых ценностей необходимы особые требования к кандидатам на ключевые должности. И это еще один пример конфликта интересов при нахождении на государственной службе Молдовы, к которому приводит обладание вторым паспортом и наличие политических и юридических обязательств перед другой страной.