Заключение Венецианской комиссии: принять или нет?

Виктор Суружиу

Венецианская комиссия Совета Европы (ВК) скептически отнеслась к инициативе об изменении избирательной системы в Молдове.

По мнению европейских экспертов, реформа оставляет ряд вопросов и опасений, включая высокую вероятность попадания депутатов под влияние бизнес-элит.

Дискуссии вокруг перехода к смешанной избирательной системе не утихнут, как минимум, ещё несколько месяцев. Ведь после одобрения второй версии законопроекта его повторно направят в Венецианскую комиссию, чтобы эксперты высказали мнение о внесенных изменениях.

50 – по спискам, 51 – по округам

За смену избирательной системы молдавские депутаты проголосовали в первом чтении в начале мая. В парламенте рассматривалось сразу два законопроекта: один был разработан Демократической партией и подразумевал переход к практике голосования по одномандатным округам, другой – Партией социалистов, предложившей смешанную избирательную систему. В итоге проекты были объединены в один, в основе которого лежит концепция ПСРМ. Его поддержали 74 законодателя.

Реформа предполагает, что на следующих выборах 50 депутатов будут избраны по партийным спискам, 51 – по одномандатным округам. Необходимость нововведений объясняется тем, что нынешняя избирательная система себя не оправдала, приведя к высокому уровню коррупции, постоянным политическим кризисам и малоэффективной работе в коалициях. Авторы законопроекта рассчитывают, что изменение системы поможет повлиять на политический класс в части менталитета и ответственности перед гражданами.

Сторонники реформы ссылаются на соцопросы, которые показывают, что перехода к смешанной или мажоритарной избирательной системе хочет большинство жителей республики. В поддержку реформы было собрано 850 тыс. подписей. Также инициативу поддержал ряд неправительственных организаций и непарламентских партий. В то же время многие политические силы и общественные объединения выступили против изменения избирательной системы.

ВК демонстрирует «значительную озабоченность»

Законопроект был направлен Венецианской комиссии Совета Европы, которая рассмотрела его на заседании 16 июня. В тот же день был обнародован краткий пресс-релиз, а 19 июня на сайте ВК появилась полная версия заключения на проект избирательной реформы в Молдове, предложенный демократами и социалистами. Выводы европейских экспертов демонстрируют «значительную озабоченность» в связи с предложенной реформой, содержат немало критики в адрес законопроекта. ВК констатировала отсутствие широкого консенсуса по этому вопросу в молдавском обществе.

В комиссии считают, что существует высокий риск уязвимости депутатов, избранных по одноименным округам. Они могут быть подвержены влиянию деловых интересов. Как отмечается, обязанности ЦИК об определении округов сформулированы неточно, что ставит избирательный орган в зависимость от политических игроков. Также ВК указывает на то, что четко, детально и всеобъемлюще не определены критерии формирования избирательных округов, в особенности в Приднестровье и за границей. Другие замечания касаются отсутствия норм по представительству женщин и национальных меньшинств.

Венецианская комиссия обращает внимание на тот факт, что власти Молдовы не выполнили прежние её рекомендации, касающиеся регулирования и мониторинга деятельности политических партий и финансирования избирательных кампаний.

Примечательно, что на том же заседании ВК приветствовала процесс конституционного пересмотра в Грузии, где, наоборот, предлагают отказаться от смешанной системы и перейти к выборам на основе партийных списков. «Предложенная реформа заслуживает позитивной оценки, так как она завершает эволюцию политической системы Грузии к парламентской и укрепляет полномочия парламента», - отмечается в пресс-релизе по этому поводу, опубликованном на сайте ВК. По мнению комиссии, переход к полностью пропорциональной системе выборов в Грузии станет позитивным изменением, так как смешанная система чаще всего приводит к получению правящими партиями подавляющего большинства голосов.

Реакция властей

По сути, эксперты Венецианской комиссии дают понять, что в ходе реформирования электоральной системы национальные власти должны дистанцироваться от межпартийной борьбы и соблюдать интересы избирателей. Однако большинство молдавских политиков предпочли акцентировать внимание не на критических рекомендациях по законопроекту, а на признании Венецианской комиссией того факта, что изменение избирательной системы является суверенным правом страны.

В ближайшее время Демократическая партия намерена провести дополнительные консультации с партнерами по развитию и экспертами ВК, а также публичные дискуссии с участием гражданского общества. При этом власти отчетливо дают понять, что не станут отказываться от изменения избирательной системы и учтут лишь те заключения, которые не препятствуют реализации реформы. Демпартия, согласно заявлению для прессы, «проанализирует высказанные технико-юридические рекомендации экспертов Венецианской комиссии и будет искать решения для того, чтобы учитывать их при рассмотрении законопроекта во втором чтении».

Спикер парламента Андриан Канду, в свою очередь, назвал выводы комиссии субъективными, поскольку она не рекомендует производить смену избирательной системы. «Как я утверждал и ранее, Республика Молдова выполнит рекомендации Венецианской комиссии и относится к ним с соответствующим вниманием, но я имею ввиду, в основном, технические и юридические рекомендации, за которыми мы и обратились к международным экспертам, когда направили им инициативу о смене избирательной системы», - пишет спикер в своем блоге.

На пресс-конференции, которая состоялась в Кишиневском международном аэропорту по возвращению с заседания ВК, Канду подчеркнул, что власти изменяют избирательную систему по желанию людей, которые «хотят обладать правом выбирать собственного депутата». По его словам, реформа представляет собой не что иное, как соблюдение данных обещаний избирателям.

Мнения разделились

Большинство экспертов сходятся во мнении, что молдавский парламент должен выполнить рекомендации ВК, поскольку они общеприняты и направлены на улучшение содержания законопроекта. В то же время мнения политиков по реформе избирательной системы разделились. Часть депутатов от оппозиции, в числе которых коммунисты, либералы и либерал-демократы, не поддерживает принятие законопроекта и настаивает на неукоснительном соблюдении заключения Венецианской комиссии.

В понедельник, 19 июня, общественный совет «За Свободную Родину» провел в Кишиневе конференцию «Избирательная система Молдовы: вчера, сегодня, завтра», которая была приурочена к обнародованию заключения Венецианской комиссии. По итогам конференции участники, в числе которых депутаты от оппозиции, политики, эксперты и активисты, направили обращение в адрес парламента с призывом отложить реформу и отозвать инициативу по внедрению смешанной системы. В обращении отмечается, что смена избирательной системы ведет к «искажению воли избирателей, развитию и закреплению политической коррупции и, в конечном итоге, к установлению авторитарного режима и ликвидации возможности сменить власть в ходе свободных демократических выборов».

По мнению лидера ПКРМ Владимира Воронина, власти неадекватно отреагировали на оценку Венецианской комиссией инициативы об изменении избирательной системы. Экс-президент считает, озвученные рекомендации нельзя игнорировать, и они обязательны к исполнению для Молдовы, участвующей в целом ряде международных соглашений. «Европейские структуры обладают достаточным опытом, чтобы понять, что происходит в Молдове», - заявил Воронин. По его словам, заключение Венецианской комиссии содержит критические оценки не технического, а принципиального характера.

Переубедить парламентское большинство надеется и лидер непарламентской Партии действия и солидарности Майя Санду. Она намерена заручиться поддержкой на Западе и собирается в Брюссель, где у неё запланированы встречи с евродепутатами и представителями Европейской комиссии. «Мы попросим европейские структуры помочь нам убедить власти не менять избирательную систему, потому что это нанесет ущерб демократическому процессу», - заявила Санду.

ВК вернется к рассмотрению законопроекта

В то же время в Партии социалистов выступают за переход на смешанную избирательную систему, поддерживая при этом приведение законопроекта в соответствие с выводами ВК. «Рекомендации Венецианской комиссии очень важны, и мы должны соблюдать их. Мы должны перенимать передовую практику в области юриспруденции и внедрять её в наше законодательство. Имея эти рекомендации, мы сможем улучшить законопроект», - говорит депутат-социалист Владимир Цуркан.

Президент Игорь Додон заявил, что законопроект об изменении избирательной системы будет принят в течение следующих недель, учитывая определенные предложения Венецианской комиссии. По его словам, изменения избирательной системы хочет народ, а это превыше рекомендаций внешних партнеров.

Некоторые эксперты полагают, что позиция властей по изменению избирательной системы может создать проблемы при выделении Евросоюзом макрофинансовой помощи РМ, которая обусловлена соблюдением жестких требований. На этой неделе Комитет Европарламента по международной торговле одобрил неформальное соглашение, достигнутое между институтами ЕС, согласно которому Молдова должна получить 100 млн евро, из которых 60 млн составят долгосрочные кредиты, а 40 млн будут в виде грантов. Голосование в Европарламенте по этому вопросу пройдет во время июльской пленарной сессии в Страсбурге.

Однако предпосылкой для оказания макрофинансовой помощи, в частности, является соблюдение Молдовой демократических норм, включая сохранение многопартийной парламентской системы и верховенства права. К выплате каждого транша помощи привязаны жесткие условия. Еврокомиссия может приостановить или отменить выплаты, если Молдова не будет соблюдать требования. В ответ на опасения экспертов в Демократической партии отмечают, что условия ЕС не могут быть связаны с избирательной системой, поскольку это означало бы вмешательство во внутренние дела РМ. По словам демократов, все требования со стороны Евросоюза касаются выполнения реформ, а не данного законопроекта.

На этой неделе парламентская комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету изучит текст заключения ВК, после чего начнется работа по поиску решений и разработке поправок к законопроекту. Власти попытаются создать платформу для широких дискуссий, чтобы вовлечь в этот процесс заинтересованные стороны и добиться видимости консенсуса, о котором говорят европейские эксперты. Времени у депутатов не так много: любое изменение избирательной системы возможно за год до выборов, поэтому законопроект постараются принять во втором чтении до окончания нынешней законодательной сессии.