Bolile sistemului de licențiere: care e vina organelor de stat

Foto: mail.ru

Dumitru Barbalat

Toate problemele din domeniul licențierii au început să progreseze aproape imediat după adoptarea în 2001 a Legii cu privire la licențiere.

Licențierea unor tipuri de activitate în Republica Moldova a început să fie aplicată la începutul anilor 1990. Atunci totul era licențiat, în baza prevederilor adoptate de guvern.

În 1997, a fost completată Legea privind întreprinderile și antreprenoriatul, în baza căreia anumite genuri de activitate puteau fi practicate doar la obținerea licenței de stat. Licențele erau eliberate de Guvern sau cu împuternicirea acestuia și de alte organe de administrație publică. Lista genurilor de activitate licențiate și modul de eliberare a licențelor trebuiau întocmite prin lege.

Însă prima lege privind licențierea a fost adoptată doar în martie 1999. Pînă atunci, licențele erau eliberate de ministere și departamente. Fiecare organ public avea propriile reguli departamentale, regula sa de „deschidere a ușilor” comisiei de licențiere (mîinile erau ocupate).

După intrarea în vigoare a primei legi cu privire la licențiere, licențele erau eliberate practic de aceleași structuri ca și anterior, pe 110 genuri de activitate, conform vechilor reguli.

În 2001 a fost adoptată Legea cu privire la licențiere, care, în principiu, trebuia să schimbe regulile de licențiere. Ea legifera principiile de bază ale licențierii și criteriile de stabilire a genurilor de activitate supuse reglementării prin licențiere. În locul celor 22 de structuri (ministere și departamente) ce eliberau licențele au fost aprobate doar șase – Camera de Licențiere (30 de genuri); Banca Națională a Moldovei (4 genuri); Comisia Națională pentru Piața Financiară (5 genuri); Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică (6 genuri); Agenția Națională pentru Reglementare în Comunicații Electronice și Tehnologii Informaționale (2 genuri) și Consiliul Coordonator al Audiovizualului (1 gen). Numărul genurilor de activitate licențiate a fost redus de la 110 pînă la 55. În prezent sînt 48.

De asemenea, s-a stabilit că Camera de Licențiere (CL) trebuia să devină principalul organ de licențiere și să exercite următoarele competențe de bază:
- să promoveze politica statului și să asigure îndeplinirea legislației în domeniul licențierii;
- împreună cu organele de resort ale administrației publice centrale să stabilească condiții de licențiere pentru genuri de activitate concrete;
- să țină evidența licențelor și registrul unic de licențiere;
- să centralizeze experiența în domeniul licențierii și să propună soluții de perfecționare.

Însă CL nu a putut (sau nu a dorit) să devină autorul și promotorul politicii unice de stat în domeniul licențierii. Pînă în prezent nu există un registru unic de licențiere. Nimeni nu acumulează experiență în domeniul licențierii și nu propune soluții de perfecționare a acestuia. Toate organele de licențiere existente și-au legiferat propriile reguli de licențiere. Mai mult! Nimeni nu poate spune cîte licențe sînt în vigoare în prezent și cine sînt deținătorii acestora.

Acest proces de exonerare a Camerei de Licențiere de la drepturile și obligațiile sale legale are un sfîrșit logic. Conducerea Camerei a început să introducă un mod unic de licențiere pentru toate organele de licențiere. Anume Camera de Licențiere a devenit catalizatorul apariției legilor ce reglementează activitatea de întreprinzător – așa-zisele „Ghilotina -1”, „Ghilotina – 2” și altele, ce nu le-a convenit multora și, drept urmare, au fost întreprinse măsuri de înlăturare a CL de la competențele sale, ce determinau modul unic de licențiere.

Elaborarea și promovarea unei politici unice în domeniul licențierii au fost transmise (conform legii) Ministerului Economiei, iar Camera de Licențiere a devenit o structură subordonată Ministerului Economiei. Acesta este rezultatul eforturilor a doi miniștri ai economiei. În anul 2010, din Legea privind guvernul a fost exclusă Camera de Licențiere, ca „organ public central”, stabilindu-se că ea se află doar „în subordinea Ministerului Economiei”.

Acest lucru nu ar fi fost atît de trist, dacă Ministerul Economiei și-ar fi exercitat competențele. Însă și în prezent nu există un document de politică unică în domeniul licențierii, nu există un registru unic al licențelor, nimeni nu centralizează experiența în domeniul licențierii și nu propune soluții pentru perfecționarea lui.

Drept urmare, în activitatea organelor de licențiere există o necoordonare totală:

Camera de licențiere răspunde de licențierea a 30 de genuri de activitate, avînd 33 de unități în statele de personal, adică unui angajat îi revine cîte un gen de activitate licențiat. Conducerea camerei o constituie directorul și adjunctul lui. Prevederea referitoare la cameră și statele ei de personal au fost aprobate de Guvern. Bugetul anual al CL este de 3,5 milioane de lei, este parte componentă a bugetului Ministerului Economiei și se aprobă de parlament la adoptarea anuală a bugetului de stat. CL ține evidența a 12 728 de licențe, adică cîte 425 (!) licențe la un angajat. Taxa pentru licențe este transferată de către deținătorii de licențe în totalitate la buget și constituie circa 4 milioane de lei anual. Cheltuielile lunare pentru un gen de activitate licențiat sînt de 9,7 mii de lei, pentru un angajat – 8,8 mii de lei.

ANRE licențiază 6 genuri de activitate cu 90 de angajați, ceea ce constituie 15 angajați la un gen de activitate. Regulamentul privind agenția este aprobat de Parlament. Statele de personal sînt stabilite de ANRE independent. Conducerea constă din 5 directori. Agenția are în subordine 318 licențe, adică fiecărui angajat îi revin doar 3,5 licențe. Bugetul ANRE este aprobat de parlament prin hotărîre separată, doar cu indicarea sumei totale a veniturilor și cheltuielilor, fără concretizarea cheltuielilor pentru personal. De asemenea, parlamentul stabilește anual și taxele de reglementare, percepute de Agenție din veniturile subiecților – deținătorilor de licențe, din care se formează bugetul Agenției. Adică, practic, este un impozit suplimentar, legiferat pe lîngă Codul fiscal. În 2016, bugetul Agenției este de 38,6 milioane de lei.Cheltuielile pentru un gen licențiat – 640 de mii de lei, iar pentru un angajat – 35,8 mii de lei.

Comisia Națională pentru Piața Financiară licențiază 5 genuri de activitate, avînd un stat de 122 de unități sau 24,4 angajați pentru un gen de activitate. Regulamentul CNPF și statele de personal sînt aprobate de comisie. Conducerea o constituie consiliul din 5 membri, inclusiv președintele și doi adjuncți. Gestionează dosarele pe 524 de licențe, adică cîte 4,3 licențe la fiecare angajat. Bugetul este aprobat de parlament prin hotărîre separată, cu indicarea doar a sumei totale de venituri și cheltuieli, fără precizarea cheltuielilor pentru personal. De asemenea, Parlamentul stabilește anual cotizațiile percepute de Agenție sub formă de plăți și taxe de la participanții la piața financiară. În esență, este același impozit în beneficiul organului de licențiere, dar nu a bugetului de stat. În 2016, bugetul CNPF era de 20,6 milioane de lei. Cheltuielile lunare pentru un gen de activitate – 343 demii de lei, pentru un angajat – 14 mii de lei.

Consiliul Coordonator al Audiovizualului (CCA) licențiază un gen de activitate, avînd 64 de angajați. Conducerea este formată din consiliu – 9 membri, inclusiv președintele și adjunctul. Regulamentul privind consiliul și statele de personal este aprobat de parlament. Conform acestuia, consiliul ține evidența a 217 licențe, adică cîte 4,3 licențe la un angajat. Bugetul CCA este aprobat de Parlament, odată cu aprobarea bugetului de stat.Acesta este format din contul cotizațiilor de reglementare percepute de consiliu sub formă de taxe și plăți în beneficiul organului de licențiere, dar nu al bugetului de stat. Pentru 2016, bugetul CCA este de 10,1 milioane de lei. Cheltuielile lunare pentru singurul gen licențiat este de 833 de mii de lei, pentru un angajat – 13 mii de lei.

Agenția Națională de Reglementare în domeniul Comunicațiilor Electronice și Tehnologiilor Informației (ANRCETI) licențiază două genuri de activitate, avînd 64 de angajați. Conducerea – directorul și adjunctul. Regulamentul Agenției este aprobat de Guvern. Statele de personal este aprobat de ANRCETI independent. Ține evidența a 159 de licențe, adică unui angajat îi revin cîte 2,5 licențe. Agenția stabilește independent bugetul și îl formează din contul taxelor de reglementare, percepute sub forma de taxe și plăți pentru licențe și autorizații de la subiecții antreprenoriatului. Și aici vedem un impozit ilegal în folosul organului de licențiere, dar nu al bugetului de stat. Bugetul ANRCETI pentru 2016 este egal cu 21 de milioane de lei. Cheltuielile lunare pentru singurul gen licențiat constituie 875 de mii de lei, iar pentru un angajat – 27,8 mii de lei.

Despre activitatea Băncii Naționale în domeniul licențierii e greu de scris ceva, decît doar despre prezența a 11 bănci licențiate. În principiu, întreaga activitate a BNM trebuie să fie dedicată activității bancare. Pe pagina sa electronică, BNM nu comunică prea multe despre licențiere. Cîteva date pot fi găsite doar în hotărîrea Curții de Conturi privind auditul activității BNM pentru 2013-2014. În special, numărul de angajați ai BNM – 470, cu un fond lunar de salarizare de 1,33 milioane de lei, a fost aprobat prin hotărîrea Consiliului de administrație al BNM. Se menționează că salarizarea angajaților BNM este efectuată în conformitate cu Legea salarizării și regulamentul corespunzător, aprobat de Consiliul de administrație al BNM. Astfel, incredibil, dar potrivit afirmațiilor Curții de Conturi, salariul mediu al unui angajat al Băncii Naționale constituie cel mult 3 mii de lei, iar bugetul BNM – 118,2 milioane de lei.

În mod special trebuie menționat Ministerul Justiției ca organ de licențiere autoproclamat. Deși în Legea privind licențierea Ministerul Justiției nu se consideră organ de licențiere, Ministerul continuă și astăzi să elibereze (potrivit unor legi separate) licențe pentru activitatea notarilor, avocaților, executorilor judecătorești și experților judiciari. În total, acesta a eliberat 3605 licențe.

Procedura de solicitare și de obținere a licențelor pentru genurile de activitate enumerate mai sus este specifică. Examenele sînt susținute în fața comisiilor speciale la Uniunea Avocaților, Camera notarilor și Comisia de calificare a experților judiciari, iar licențele se eliberează la Ministerul Justiției. Este o combinație dintre funcțiile structurilor obștești și cele ale Ministerului Justiției în reglementarea activității de antreprenoriat. Costul tuturor tipurilor de licențe este unic – 450 de lei pentru o perioadă nelimitată. În schimb, deținătorii trebuie să achite lunar cotizații în structurile obștești, altfel riscă să rămînă fără licențe. Notă: cotizațiile anuale ale avocaților la Uniunea Avocaților constituie circa 37 de milioane de lei.

Deși Legea privind întreprinderile și antreprenoriatul (art.10.1) prevede că întreprinderea are dreptul să se ocupe cu orice gen de activitate, cu excepția celor interzise prin lege, Ministerul Justiției și-a legiferat dreptul de a elibera autorizații pentru mediatori și administratori de insolvabilitate.

Și totul parcă se face corect, din punctul de vedere al jurisprudenței, pentru că, în conformitate cu Legea privind actele legislative, în cazul apariției unor contradicții între două acte legislative, cu putere juridică egală, a normelor ce conțin diferite decizii privind unul și același obiect al reglementării, sînt aplicate prevederile ultimului act adoptat în timp.

Iar Legea cu privire la avocatură (2002), Legea privind executorii judecătorești (2010), Legea privind activitatea de notariat (2016), precum și Legea privind licențierea (2001) sînt legi organice, adică dintr-o categorie. Iar deoarece toate celelalte legi au fost adoptate după 2001, înseamnă că ele au prioritate juridică asupra Legii privind licențierea.

În baza aceluiași principiu, Ministerul Justiției eliberează astăzi legal și autorizațiile pentru activitatea mediatorilor și administratorilor de insolvabilitate, încălcînd flagrant principiile obligatorii, ce urmează a fi respectate la elaborarea, adoptarea și implementarea actelor legislative menționate în art. 4(3) al Legii privind actele legislative. Și anume: principiile coerenței, consecvenței și echilibrului normelor concurente, consecutivității și stabilității normelor de drept. Toate acestea s-au întîmplat din cauza incompetenței Ministerului Economiei, care nu-și îndeplinește funcțiile și nu a elaborat o politică unică în domeniul antreprenoriatului și licențierii. Și nu monitorizează (sau acceptă tacit, prin avize) încălcările Ministerului Justiției la elaborarea și promovarea proiectelor de lege privind reglementarea activității de antreprenoriat.

Iar Ministerul Justiției a devenit pur și simplu un monopolist în lege în reglementarea mai multor genuri de activitate antreprenorială, afirmînd fără temei că ele nu fac parte din genurile de antreprenoriat.

Din toate cele expuse mai sus decurg un șir de întrebări:
1. Cine va îndrăzni să ridice problema referitoare la revizuirea și racordarea legislației în domeniul licențierii?
2. Cine va elabora, în locul Ministerului Economiei, documentul atît de necesar privind politica unică a statului în domeniul licențierii?
3. Cine va aduce la un numitor comun modul, ordinea și volumul de finanțare a organelor de licențiere din contul bugetului de stat, dar nu din contul impozitării ilegale a subiecților antreprenoriatului?
4. Și cine va răspunde pentru tot ce s-a întîmplat în domeniul licențierii în ultimii 15 ani și pentru banii publici cheltuiți irațional?